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第一篇 政策篇
第一章 殯葬政策之歷史軌跡
 第一節 殯葬政策概說
 第二節 日治以前的殯葬政策
 第三節 日治時期的殯葬政策
 第四節 光復以後的殯葬政策
 第五節 公墓暫行條例與墳墓設置管理條例之政策比較
 第六節 墳墓設置管理條例之政策檢討
第二章 現行殯葬政策與立法
 第一節 殯葬管理條例之新政策思維
 第二節 殯葬管理條例立法之回顧與展望
 第三節 殯葬管理條例之修法方向
 第四節 殯葬管理條例之再修法
第二篇 法規篇
第三章 殯葬法規之基本概念
 第一節 殯葬法規之性質
 第二節 殯葬法治之基本原理
 第三節 殯葬法規之適用原則
 第四節 殯葬法規之一般原則
 第五節 殯葬法規之依法行政原則
第四章 殯葬管理條例之立法背景與架構
 第一節 立法背景
 第二節 立法架構
 第三節 施行日期
 第四節 再修法之背景與架構
第五章 殯葬管理條例總則
 第一節 立法目的與用詞定義
 第二節 主管機關與殯葬設施審議委員會
第六章 殯葬設施之設置與管理
 第一節 設置主體與種類
 第二節 設置之報准與地點距離限制
 第三節 應有設施及相關規劃
第七章 殯葬設施之經營與管理
 第一節 經營組織與經營方式
 第二節 移動式火化設施之經營
 第三節 禮廳及靈堂使用與骨灰(骸)存放
 第四節 墓基面積、埋葬深度與使用年限
 第五節 殯葬設施之管理維護與更新或遷移
 第六節 管理費專戶與殯葬設施經營管理基金
 第七節 殯葬設施評鑑與墳墓遷葬
第八章 殯葬服務業之管理與輔導
 第一節 殯葬服務業分類與申請許可
 第二節 殯葬服務業之經營限制
 第三節 禮儀師資格取得與執業
 第四節 殯葬服務資訊透明化
 第五節 生前契約之交付信託
 第六節 殯葬服務業評鑑與停業之申請
第九章 殯葬行為之管理
 第一節 殯葬自主與預立遺囑
 第二節 道路搭棚、使用擴音設備之限制與出殯路線報備
 第三節 媒介非法殯葬設施之禁止與意外事件死亡屍體之處理
 第四節 醫院附設太平間之使用及附設殮、殯、奠、祭設施之禁止
 第五節 醫院附設殮、殯、奠、祭設施之管理
 第六節 屍體埋葬與骨灰(骸)存放
 第七節 既存墳墓之修繕及公墓內既存供家族集中存放骨灰(骸)之墳墓
第十章 殯葬管理條例附則
 第一節 殯葬設施設置經營、骨灰拋灑植存區域範圍劃定之審議或諮詢
 第二節 寺院宮廟及宗教團體所屬公墓、骨灰(骸)存放設施及火化設施之使用
書封面
第一篇 政策篇
第一章 殯葬政策之歷史軌跡
  日據以前,臺灣並存兩種差異較大的殯葬文化,一者是山地的原住民傳統文化,另一者是平地的漢人移民文化。原住民的靈魂觀有善死與惡死之別,善死者安葬在住家室內,惡死者就地丟藏或埋葬在室外。而源自中國大陸之殯葬文化,不論成人的公共墓地或小孩的埋葬地均選擇鄰近住宅之處,將公共墓地建在居住區的北面,這可能與中國古代認為北方為鬼魂所居有關。除靈魂觀之外,漢人殯葬用地區位之選擇也受到風水觀念之影響。血緣認同與靈魂觀念使中國古代選擇墓地之位置在離居住區不遠的北面,但自儒家占卜墓地的美惡及風水觀念盛行之後,墓地之區位乃漸脫離居住領域。加上清廷不重視殯葬管理,凡官有荒埔之地,均任民營葬,甚至私有的未闢之地,也容許營葬,所以墓地之區位分布極為凌亂。
  日據時期,由於日本政府的全面清理與規劃,同時限制墳墓設置地點,嚴禁公墓外之埋葬行為,使墓地面積增加速度大為減低。基於公共衛生之政策考量,無論從總督府或地方廳所發布的律令或官方勘選新設墓地火葬場之報告,均可看出日本政府主要係以距離規定限制墓地及火葬場之區位。此外,地質與地形亦屬新設墓地火葬場區位之考量重點。日本在臺推行殯葬管理新制及實施葬儀教化之結果,漢人之講求風水,選擇利向,都在公葬地範圍內去斟酌,在公墓外面零星埋葬的比較少,而原住民如烏來泰雅族及東埔社布農人等均改變傳統之室內葬,採行屋外埋葬。
  光復初期,國民政府之法令亦以地點距離規範殯葬用地之區位,惟日據時期之律令明定殯葬設施應與某些地點保持最小距離,而【公墓暫行條例】卻僅規定保持「相當距離」。直到【墳墓設置管理條例】時期,有關殯葬用地區位之法令規範才又恢復採用日據時期之體例。【墳墓設置管理條例】時期採用更高標準之距離限制,加上社區居民環境權與財產權之意識日漸提高,衍生覓地困難,無法新增公墓及殯儀館等設施,引發公墓外濫葬,及喪家占用路巷治喪之問題。此外,【墳墓設置管理條例】之政策規劃,例如公墓公園化、墓地循環利用、限制墓地使用面積、火化進塔、私立公墓等,皆屬理想政策,但執行並未貫徹。至於允許設置私人墳墓,不必要也不可行。

第二章 現行殯葬政策與立法
  因應國際化、全球化、專業化與企業化之時代環境,為全面提升殯葬服務品質,打造不以死害生且兼具時代性與公共性的殯葬文化,總體的殯葬管理政策思維必須有所調整,亦即,除繼續追求原有的政策目標外,並應朝質的提升、以輔導及服務為導向、運用民間資源、軟硬體管理並重、因地制宜及管理成本分析等方向調整。
  【殯葬管理條例】之所以能在短期內完成立法,有其值得探究的背景原因,又法案雖已通過,但其涉及相關配套措施必須加緊審慎研議規劃,否則新法將難以落實。此次立法之前,長達十幾年的改革過程可知,殯葬制度供給呈現「時滯」現象,這一方面固然與殯葬管理屬於邊陲業務,不受重視有關,另一方面則因涉及上層統治者的利益。其次,殯儀文化是人們對生命的價值、禮俗、慣例等交織而成的網絡,它是內在經驗的隱含性規範系統,通常會循著穩定的經驗緩慢演變,因而呈現出相當程度的「慣性」。
  【殯葬管理條例】於91年7月17日公布施行,對殯葬設施、殯葬服務業及殯葬行為予以管理,確立殯葬管理法制。惟本條例若干條文尚有不周延或窒礙難行之處,為達殯葬設施之永續經營及殯葬消費權益之保障,包括殯葬設施管理費之規範、管理費以外之其他費用提撥2%設立公益信託、寺廟附設骨灰(骸)存放設施之處理、生前殯葬服務契約及醫院附設殮、殯、奠、祭設施之管理等,有加強規範或修正之必要。

第二篇 法規篇
第三章 殯葬法規之基本概念
  殯葬法規係屬於規範殯葬事務或行為之行政法規,茲就【殯葬管理條例】而言,該法規具有公法、實體法兼程序法、強行法兼任意法、特別法及國內法等特性。
  【行政程序法】第四條規定:「行政行為應受法律及一般法律原則之拘束。」此為最基本的行政行為守則,乃是一般習稱「依法行政」理念的張本,此又可分為法律優位原則及法律保留原則等兩項子原則。其次,殯葬法規之適用有五個原則包括:一、要適用有效的法律;二、特別法優於普通法;三、後法優於前法;四、從新從優原則;五、不溯及既往原則。
  此外,殯葬法規中之【殯葬管理條例】屬於行政法,因此行政法之一般法律原則亦適用於殯葬法規。諸如:明確性原則、平等原則、比例原則、誠實信用原則、信賴保護原則、行使裁量權原則、禁止片面接觸原則、禁止行政行為不當聯結原則等。欲期於法律上行使權利,前提要件端在先遵行一定的法律程序,行政機關只有先按照【行政程序法】之規定,其行政行為方具合法性。

第四章 殯葬管理條例之立法背景與架構
  臺灣接近已開發國家之所得水準,然而,我們的殯葬次級文化卻仍充斥著先民社會的習性。因此,如何跨越世紀鴻溝,從事觀念革命,追求殯葬服務品質與經濟水平同步成長,以躋身文明世界,誠為當代政府必須面對的挑戰。
  由於【墳墓設置管理條例】自民國72年11月11日公布施行,歷時逾18年,未曾檢討修正,不唯條文規定過於簡略,難以達成制定之效果,且僅以公墓及私人墳墓之設置及管理為規範對象,難以符合社會實際需要。蓋臺灣如欲解決殯葬服務市場之亂象,俾利邁入現代文明國家之林,除公墓設置應予管理之外,尚應包括殯儀館、火化場、納骨灰(骸)設施之設置管理,殯葬服務業及殯葬行為之管理,由是以觀,無論就法案精神、架構或條文內容而言,均須作巨幅變革,非【墳墓設置管理條例】所能涵蓋。因此,政府當局乃決定採制定【殯葬管理條例】之新法方式,以期公布施行之同時,廢止【墳墓設置管理條例】。
  【殯葬管理條例】之名稱乃基於殯儀館、火化場及納骨塔等殯葬設施,原授權由省(市)政府核准設置並訂定管理辦法規範,因其設置及管理涉及人民權益甚鉅,地方政府及民間迭有建議,應提升其規定為法律位階,爰將殯儀館、火化場及納骨塔等殯葬設施之設置及管理納入規範,與公墓合併統稱為殯葬設施,另參考先進國家制度經驗,將殯葬服務業及殯葬行為納入輔導與管理,據以訂定本條例之名稱。本條例內容共分七章,計七十六條,第一條至第二十條、第二十二條至第三十一條、第三十四條至第三十六條、第五十五條至第六十條、第六十九條至第七十三條、第七十五條及第七十六條,定自中華民國91年7月19日施行;其餘條文,定於中華民國92年7月1日施行。
  復因該條例施行迄今,仍有若干條文尚有不周或窒礙之處。為達殯葬設施之永續經營及殯葬消費權益之保障,包括殯葬設施管理費之規範、管理費以外之其他費用提撥百分之二設立公益信託、寺廟附設骨灰(骸)存放設施之處理、生前殯葬服務契約及醫院附設殮、殯、奠、祭設施之管理等,有加強規範或修正之必要,爰擬具「殯葬管理條例」修正草案送交立法院審議通過,條例內容仍維持七章,計105條,行政院定自101年7月1日施行。

第五章 殯葬管理條例總則
  【殯葬管理條例】之立法目的乃為配合倡導建設臺灣為綠色矽島之願景,擷取以人文為中心,環境保護及生態保育為上層,知識經濟發展及社會公義為支撐之架構理念,以期規範殯葬設施、殯葬服務及殯葬行為。該條例於第一條揭示立法目的為促進殯葬設施符合環保並永續經營;殯葬服務業創新升級,提供優質服務;殯葬行為切合現代需求,兼顧個人尊嚴及公眾利益,以提升國民生活品質。在此,提升國民生活品質為總體願景,環保永續;創新升級,提供優質服務;切合現代需求,兼顧個人尊嚴及公共利益則為分項目標。
  依【地方制度法】第十八條第三款第五目、第十九條第三款第五目、第二十條第三款第三目規定,殯葬設施之設置及管理分別為直轄市、縣(市)、鄉(鎮、市)自治事項,為釐清內政部、直轄市、縣(市)、鄉(鎮、市)政府權責之劃分,爰於【殯葬管理條例】明定各級主管機關及殯葬業務之權限。   【殯葬管理條例】第三條規定:本條例所稱主管機關:在中央為內政部;在直轄市為直轄市政府;在縣(市)為縣(市)政府;在鄉(鎮、市)為鄉(鎮、市)公所。
  為使殯葬設施之設置及經營更具因地制宜之彈性,凡面積規模、地點距離之妥適性、公辦民營方式及合作對象之選擇,相關爭議之協處等,如得設置審議委員會,藉由專家學者及政府代表之合議制功能,將可提升殯葬設施之設置品質及經營效率。修正前【殯葬管理條例】第四條明定為處理殯葬設施之設置、經營等相關事宜,直轄市及縣(市)主管機關得設殯葬設施審議委員會。殯葬設施審議委員會之組織及審議程序,由直轄市及縣(市)主管機關定之。惟因涉及地方政府內部組織規劃事項,應該屬於地方自治範疇,不宜在中央立法之條例中明定,爰於本次101年修法時予以刪除。

第六章 殯葬設施之設置與管理
  殯葬設施按其所有權屬性分類,可分為公立與私立殯葬設施。依理而言,所有權屬性不同,設置主體自然不同。又設施種類不同,其經營所需合理規模亦應有所不同。因此,【殯葬管理條例】第四條第一項明定公立殯葬設施之設置種類與設置主體之行政層級為:直轄市、市主管機關得設置公墓、殯儀館、禮廳及靈堂、火化場、骨灰(骸)存放設施;縣主管機關得設置殯儀館、禮廳及靈堂、火化場;鄉(鎮、市)主管機關得設置公墓、骨灰(骸)存放設施。
其次,為因應殯葬服務未來需求,設置殯葬設施依功能分區,有利提供一貫服務及環境衛生管理,第四條第三項爰規定:「直轄市、縣(市)得規劃、設置殯葬設施專區」,以符實需。此外,無論私人、團體設置私立殯葬設施,或政府機關設置公立殯葬設施,皆須遵循一定程序報請權責機關核准或備查。此核准或備查作業,包括形式要件審查及實質要件審查。第六條第一項明定形式要件為:殯葬設施之設置、擴充、增建或改建,應備具文件報請直轄市、縣(市)主管機關核准;其由直轄市、縣(市)主管機關辦理者,報請中央主管機關備查。殯葬設施設置之報准,除須進行形式要件審查外,另需完成實質要件審查,例如面積限制、地點距離限制等,皆屬實質審查性質。
  最後,為求有效防止殯葬設施於開發興建階段即有營運、販售行為,發生消費糾紛,第二十條第一項規定:設置、擴充、增建或改建殯葬設施完竣,應備具相關文件,經直轄市、縣(市)主管機關檢查符合規定,並將殯葬設施名稱、地點、所屬區域及設置者之名稱或姓名公告後,始得啟用、販售墓基或骨灰(骸)存放單位。另為配合綠色矽島之建設願景,力求環境之永續發展,第十九條第一項明定:「直轄市、縣(市)主管機關得會同相關機關劃定一定海域,實施骨灰拋灑;或於公園、綠地、森林或其他適當場所,劃定一定區域範圍,實施骨灰拋灑或植存」。

第七章 殯葬設施之經營與管理
  有鑑於過去政府對於殯葬管理組織編制或人力設置,經常無法滿足殯葬革新所增加之業務需求,因此必須明定殯葬設施管理單位或管理人員之設置,以提供地方政府強化地方殯葬管理行政組織之可循依據。另為達成「小政府主義」之理想,將來民眾營葬福祉之提供,不宜繼續以政府編列預算興建公立殯葬設施之方式進行,而應改採鼓勵民間部門利用其充裕資金、土地及精良技術獨立開發經營,或公部門提供土地,私部門提供資金技術的合作模式興建殯葬設施。甚至現有公營殯葬設施亦須加速民營化,以利提升服務品質。
  臺閩地區公私立火化場分布不均,政府雖鼓勵增建,惟因國人環境品質要求日益提高,對於火化場是類高鄰避性設施之設置案,往往群起抗爭,阻礙設置,為解決火化場之供給不足,爰明定殯儀館及火化場得申請使用移動式火化設施經營火化業務。有關移動式火化設施之管理,必須考量環保衛生與公共安全,主要包括設施之設置許可及經營管理兩部分。設置許可部分宜就裝載火化設施之交通工具及火化設施加以規範,經營管理部分則涉及火化設施之操作規範與操作紀錄之查核規定。
  公墓不得收葬未經核發埋葬許可證明之屍體或骨灰。骨灰(骸)之存放或埋藏,應檢附火化許可證明、起掘許可證明或其他相關證明。火化場或移動式火化設施,不得火化未經核發火化許可證明之屍體。限制墓基面積與墓基使用年限,均為可達成政策目標之政策手段。惟【殯葬管理條例】並未強制規範全國一致之墓基使用年限,而是授權地方政府得經同級立法機關議決,規定公墓墓基及骨灰(骸)存放設施之使用年限,僅墓基面積有強制且明確之規定。
  埋葬棺柩時,其棺面應深入地面以下至少70公分,墓頂至高不得超過地面1公尺50公分,墓穴並應嚴密封固。埋藏骨灰者,應以平面式為之,但以公共藝術之造型設計,經直轄市、縣市主管機關審查通過者,不在此限。為免私立公墓、骨灰(骸)存放設施經營者因故荒廢管理維護工作,損及消費者之權益,爰明定經營者向墓主及存放者收取之費用,應明定管理費,並以管理費設立專戶,專款專用於管理維護工作。為使私立或以公共造產設置之公墓、骨灰(骸)存放設施能永續經營,並確保消費者之權益,宜明定不論於【殯葬管理條例】公布施行前或施行後,該類殯葬設施經營者應以收取管理費以外如墓基使用費、骨灰(骸)存放單位費等其他費用提撥一定比例,交由直轄市、縣(市)主管機關,成立殯葬設施經營管理基金,作為支應重大事故發生或經營不善致無法正常營運時之修護、管理等費用。

第八章 殯葬服務業之管理與輔導
  從殯葬實務來看,殯葬服務內容主要包括經營公墓、殯儀館、火化場、骨灰(骸)存放設施為業者,以及承攬處理殯葬事宜為業者。【殯葬管理條例】第二條第十三款規定:「殯葬服務業:指殯葬設施經營業及殯葬禮儀服務業。」為維持殯葬服務交易之秩序,將殯葬服務業之規範法制化,宜明定經營殯葬服務,應向所在地之殯葬業務主管機關申請經營許可,辦理公司或營業登記並加入殯葬服務業之公會,俾利管理,並維持服務品質。對於【殯葬管理條例】施行前,已依【公司法】或【商業登記法】辦理登記之殯葬場所開發租售業及殯葬服務業,有鑑於其營業資格亦為經合法程序取得,應予尊重,爰另定較為簡便之備查程序,兼顧便民及政府掌握轄內業者動態需要。
  為提升殯葬服務業之專業與服務品質,殯葬服務業應置考試合格之專任禮儀師,方得申請許可及營業。但由於禮儀師考照制度之實施進度,尚難掌握,且大多數殯葬業均屬傳統家族經營,規模小型,為免造成殯葬業之負擔與衝擊,爰明定具一定規模之殯葬服務業始應置禮儀師。按修正前【殯葬管理條例】第三十九條規定之授權,內政部乃研擬【禮儀師法】草案,送陳行政院審議,惟因按同條例第四十條規定之立法意旨及具有禮儀師資格者得執行業務內容來看,禮儀師執業不具排他性,且目前專業養成教育未臻成熟,行政院乃將全案退回內政部並指示重新檢討。
  內政部經邀集考選部、教育部、勞委會、專家學者、殯葬相關團體、各縣市政府及業者代表等召開多次會議研商,獲致共識為結合行政院勞工委員會開辦技能檢定推動之,至於禮儀師證書之核發,將視技能檢定推動情形而定,並配合相關修法及配套事宜,以期更務實推動殯葬專業證照制度。因此新修正【殯葬管理條例】第四十五條將禮儀師以制定法律管理修正為以訂定辦法管理。
  關於禮儀師得執行之業務,【殯葬管理條例】係採標舉重要業務項目,其餘業務項目則採概括式條款,即其他經主管機關核定之業務項目。第四十八條明定殯葬服務業應將服務資訊展示並備置收費基準表,以利消費者評估與選擇。另第四十九條明定殯葬服務業承攬業務應與消費者訂定書面契約,中央主管機關應訂定定型化契約範本供參考使用及契約訂定後,禁止巧立名目,強索增加費用,以確保消費者權益及減少消費糾紛。此外,為防免殯葬業者隨意動用預先收取之費用,損及消費者之權益,【殯葬管理條例】第五十條即明定得與消費者簽訂生前殯葬服務契約之資格及中央主管機關應訂定定型化契約範本供參考,並參照【消費者保護法】第十七條規定,明定主管機關應公告規定其定型化契約應記載或不得記載之事項。

第九章 殯葬行為之管理
  倡導國人超越死亡禁忌,於生前即將身後殯葬事宜,以一定形式表達,供家屬或承辦其殯葬事宜者遵循,實不失為良策。因此,【殯葬管理條例】第六十一條明定成年人且有行為能力者,得於生前就其死亡後之殯葬事宜,預立遺囑或以填具意願書之形式表示之。【殯葬管理條例】第六十二條規定,係鑑於目前殯儀館嚴重不足,強制規定喪家於殯儀館治喪實有困難,為規範、改善民眾道路搭棚治喪之情形,爰明定辦理殯葬事宜,需使用道路搭棚者,應擬具使用計畫報經當地警察機關核准,並以二日為限。第六十七條乃為便利交通管理及突發事件之處理,明定殯葬服務業承攬業務時,應於出殯前將出殯行經路線報請備查。第六十八條明定提供殯葬服務時,妨礙公眾安寧、善良風俗之禁止及不得使用擴音設備之時段,以淨化殯葬儀式,端正社會風俗。
  殯葬業形象之所以低落,最主要原因可歸咎於惡性爭奪意外事件或不明原因死亡之屍體。監察院關心殯葬業者常至意外事件發生現場搶奪屍體,變相延攬生意,曾建議於研擬殯葬管理新法時,將上開問題納入考量解決。為防憲警人員與特定殯葬服務業串通勾結,損害殯葬市場競爭之公平性與自由性,宜禁止憲警人員處理意外事件或不明原因死亡之屍體轉介承攬服務,並明定殯葬業非依規定或未經家屬同意,自行運送屍體者,不得請求任何費用,以降低搶奪屍體之誘因。
  由於依法設太平間之醫院,安置在醫院死亡者之屍體係其職責,且依習俗家屬通常會為死亡者辦理助念或撫慰亡靈等行為,因此醫院得劃設適當空間供暫時停放屍體。此外醫院不得拒絕死亡者之家屬或其委託之殯葬禮儀服務業領回屍體,並不得拒絕使用供家屬辦理助念或悲傷撫慰之空間,【殯葬管理條例】第六十四條有明文規範。
  【殯葬管理條例】第七十條前段規定「埋葬屍體,應於公墓內為之」,當違反第七十條前段規定時,亦即埋葬屍體未於公墓內為之,按第八十三條規定,直轄市、縣(市)主管機關應如何處理?【新北市政府處理違規濫葬要點】第七條規定有何問題?此裁處原則可達成目的與【殯葬管理條例】第七十條及八十三條規定意旨明顯相違。

第十章 殯葬管理條例附則
  殯葬事務及骨灰拋灑、植存區域範圍之劃定具複雜性與高度專業性,直轄市、縣(市)主管機關作成殯葬事務相關決定前宜參酌各方意見較為周延,修正後【殯葬管理條例】規定為處理殯葬設施之設置、經營、骨灰拋灑、植存區域範圍之劃定等相關事宜,直轄市及縣(市)主管機關得邀集專家學者、公正人士或相關人員審議或諮詢之。另依立法院朝野協商會議決議立法委員提案說明,寺院、宮廟及教會附設公墓及骨灰(骸)存放設施由來已久,為宗教文化之一,且多數未能依規定申請設置,【殯葬管理條例】爰明定該條例公布施行前募建之寺院、宮廟及宗教團體所屬之公墓、骨灰(骸)存放設施及火化設施得繼續使用,其有損壞者,得於原地修建,並不得增加高度及擴大面積。此修正案通過結果,將衍生法公信力與政府公權力斷喪、嚴重妨害環境保護與公共安全、喪家權益難以確保、違反社會之公平正義及國家財政將喪失挹注改善機會等後遺症。
楊國柱
學歷:國立政治大學地政博士
以色列Galillee學院國際經濟課程結業
現任:南華大學生死學系專任助理教授
南華大學生命禮儀研究中心副主任
行政院勞委會喪禮服務人員考照命題委員
臺北市政府殯葬諮詢委員、政風委員
中華殯葬禮儀協會顧問
中華殯葬教育學會副理事長
經歷:內政部地方政府殯葬管理績效考核委員
興國管理學院房地產經營學系主任
國立政治大學民族系兼任助理教授
行政院消保會殯葬定型化契約審查委員
內政部民政司視察
臺北縣立文化中心主任