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課程查詢 / 地方政府與自治



第一篇 基本概念
第一章 地方政府與自治的意涵
 第一節 地方政府意涵
 第二節 地方自治意涵
 第三節 地方自治在我國的具體設計
 第四節 現行我國地方政府與地方自治體系
 第五節 地方政府與自治的問題意識
第二章 我國地方政府制度的發展沿革
 第一節 國府大陸時期(1927年至1945年)
 第二節 日據台灣時期(1895年至1945年)
 第三節 台灣光復時期(1945年至1950年)
 第四節 戒嚴時期(1949年至1987年)
 第五節 解嚴時期(1987年至今)
第三章 地方政府行使權利的範圍與限制
 第一節 地方政府行使權利的基礎
 第二節 地方自治事項的內容與區分
 第三節 制定自治法規
 第四節 地方政府行使權利的動態觀點
第二篇 地方政府組織與功能
第四章 自治監督與地方政府責任
 第一節 自治監督與地方政府責任的意涵
 第二節 自治監督原則
 第三節 地制法關於自治監督的規定
 第四節 自治監督與責任觀點下地方政府的角色轉換
第五章 地方政府組織概述
 第一節 政府組織在國家與地方層次上的差異
 第二節 構成地方政府組織的基本架構
 第三節 地方政府組織架構的具體例證—英國的經驗
 第四節 探索地方政府組織的意義
第六章 我國地方政府組織(一)—地方立法機關
 第一節 地方立法機關組成
 第二節 地方立法機關職權
 第三節 府會關係
 第四節 議員權利與義務
 第五節 地方立法機關組織與功能之分析
第七章 我國地方政府組織(二)—地方行政機關
 第一節 地方行政機關的人員
 第二節 地方行政機關內部的組織架構
 第三節 市(省轄市)的角色與地位
 第四節 區的角色與地位
 第五節 村里的角色與地位
第三篇 地方自治權的發揮
第八章 地方人民
 第一節 人民身分的界定
 第二節 地方人民的權利與義務
 第三節 社區參與
 第四節 志願服務工作
第九章 地方財政
 第一節 地方財政基本意涵
 第二節 地方財政收入
 第三節 地方財政支出
 第四節 地方預算與決算
 第五節 公共造產
 第六節 中央與地方財政劃分
 第七節 我國地方財政問題分析
第十章 地方政府能力提升與中央地方關係的再定位
 第一節 環境的挑戰
 第二節 今日地方政府能力提升的瓶頸
 第三節 治理能力與夥伴關係
 第四節 府際關係
 第五節 我國地方政府未來能力發展的思維途徑
第十一章 地方治理與公民參與
 第一節 公共事務運作之後現代性的危機:缺乏實質的公民參與
 第二節 公民參與是地方治理實踐民主的重要途徑
 第三節 地方行政人員促進公民參與的應有作為
 第四節 地方政府促進公民參與的機制
 第五節 結語
書封面
第一篇 基本概念
第一章 地方政府與自治的意涵
  「地方政府」一詞雖然是我們日常生活常見的用語,但是在使用上卻相當模糊。例如我們常會聽見「地方政府應符合民眾期望」的呼籲,如此地方政府似乎是一個具體組織或個體;可是我們好像也常聽見:「社區參與乃是今日地方政府運作不可或缺的要素」,此時地方政府又好像是一套運作程序;或者有人可能會如此說:「地方政府就是地方自治的具體展現」,此種用語下的地方政府又好像代表特定的價值理念……。這些表面明確但卻內涵模糊的說法不僅常常出現在生活周遭,也常可能會混淆我們的認知,從而形成種種似是而非的「刻板印象」。例如地方政府是否必然是實施「地方自治」的?或是地方政府一定是地方民眾基於本身需求而組成的組織?或是地方政府與地方議會之差異何在?……等。筆者認為若不能先澄清這些基本概念,則不僅個人間將可能因為無法正確傳達意念而進行清晰溝通,在面對今日錯綜複雜地方問題時,更可能產生誤導或採行錯誤決策。
  本章目的即在於整理並界定地方政府與地方自治等相關概念的意涵,同時也嘗試描繪今日從事地方政府研究時的問題範疇,即一方面比較地方政府有關定義、特性,以及其間的關聯性;另方面也探討今日公共行政學者研究地方政府問題之可能取向。筆者期望藉由本章論述,不僅能先行和讀者溝通對地方政府基本概念的認知,也同時能呈現出本書處理相關問題時的深度與廣度。

第二章 我國地方政府制度的發展沿革
  「地方自治」一詞在中國雖然在清朝末年已出現,甚至於清政府曾明訂定相關規範,如「京師地方自治章程」、「府省廳地方自治章程」。惟這些規範內容均與今日吾人認知的地方自治概念大不相同1,加上當時局勢混亂,根本未能落實施行。其後中華民國成立,雖也號稱實施地方自治,並頒行有關法令,但同樣徒具虛名而未能施行,此一情形直到國民政府完成北伐、初步統一中國後,始展開較具體的作為。
  至於台灣,由於在1895年(清光緒21年、日明治28年)即割讓日本而成為其殖民地,在歷經50年的占領過程中,日本政府對台政策主要在於確定控制社會與取得台灣資源,故更不可能實施地方自治。
  儘管如此,今日台灣許多地方自治觀念與地方制度建制,實際上都是延續上述兩類歷史傳承而逐漸演變而成的,甚至於許多吾人已習慣的地方自治與地方政府運作觀點,都可以在上述歷史背景中找到源頭2。因此我們可以說今日台灣地方政府與地方自治之所以與其他國家相比有不同的表現,除了環境上的差異外,這些歷史傳承也必然是重要影響要素。另外,基於「制度是逐漸累積形成」的思維,從不同時期地方制度的演變脈絡中,吾人也可以發現許多今日地方政府運作的特性與問題,經常是受到某階段歷史中的特定作為或措施所影響,甚至於根本是長久以來一直延續的老問題。
  所謂「鑑往知來」,本章目的即在於從「國府大陸時期」、「日據台灣時期」「台灣光復初期」、「戒嚴時期」,以及「解嚴時期」等5個不同歷史階段中所發生具代表性的事件或措施,嘗試拼湊出今日台灣地方制度的發展沿革,以及其中所蘊涵的重要意義或影響。筆者認為藉由此「尋根溯源」的工作,不僅有助於瞭解今日吾人所採行的地方政府與自治措施究竟是建構於何種基礎之上,也較能從制度本身特性中,釐清有關問題內涵,進而在歷史發展軌跡中,能避免重蹈覆轍並發揚前人努力成果。

第三章 地方政府行使權利的範圍與限制
  不論基於法定地位或法令授權,地方政府與民眾依法享有特定權利自屬必然,但是此權利特性為何?如何與其他政府區隔?以及其影響範圍與限制又為何?卻常會引起各方爭議。何以致此?筆者認為其中理由有二:第一,從體制觀點而言,地方政府雖屬於特定區域內的政府制度,但卻也同時是整個國家政府體制的環節,因此地方政府擁有權利的大小,也會連帶影響國家,以及其他各級地方政府的權利配置方式,所謂「牽一髮而動全身」即是也。因此從制度面釐清地方政府權利行使範圍及限制,也更可以掌握地方自治的具體性質與內涵。
  第二,從運作觀點而言,地方政府不僅直接面對民眾,也要隨時與環境中各利害關係人維持高度互動,故其所擁有權利的內涵,也會直接反映於與環境中個人及團體的關係內容,並影響地方事務推動方式與成果。故界定地方政府權利範圍與限制後,即便地方環境系絡中的成員關係是動態的,地方事務是複雜的,也較能在地方政府運作原則與地位明確化的情形下,有效防止「權責不明」的模糊情形。
  綜上說明,本章將主要從制度與運作兩種觀點,綜合探討地方政府權利有關問題。

第二篇 地方政府組織與功能
第四章 自治監督與地方政府責任
  基於「權責相稱」原則,當法律賦予地方政府施行自治以及相關權利後,自然也要配合相對的監督機制。而此作法對於單一國制度的地方政府制度而言,則更顯重要,因為如本書第三章所討論的,單一國制地方政府權利乃基於國家授予,且中央與地方間常是基於分工原則(中央決策、地方執行)來共同辦理地方事務。因此國家若不能有效監督地方,則不僅無法確保地方能確實履行中央各項政策,更可能影響整個國家政府體制的順利運作。於是傳統上「自治監督」,以及有關議題便常是我國地方政府理論與實務研究的重點。此外,在今日動態環境中,隨著公共事務更趨多樣且複雜化之外,民眾的要求也日益增加,於是不同民間團體或個人與地方政府的互動關係也更加密切。這些需求或壓力對地方政府而言,意味著其不僅要履行傳統政府的法定職責,也有必要採行更主動態度來參與地方事務,並提供各項公共服務。基於此觀點,今日地方政府不僅要消極地接受中央或上級政府的監督,其更要積極地對地方承擔責任。是以本章將分別從法制與運作兩層面,來探討此一問題。

第五章 地方政府組織概述
  我國地方制度由於屬於「單一國制」,而且長久以來都是由中央政府主導,故反映在地方政府組織架構上便相對顯得較為單純(例如各地方自治團體不論大小,都設置行政機關與立法機關),甚至許多制度都直接使用中央政府制度(例如人事制度、政風制度……等),此種作法固然較有利於上級指揮控制,且維持機關運作上的一致性,但是若從「因地制宜」或地方需求的差異性而言,則似乎顯得過於保守。反觀國外,在歷經長時間的發展轉變後,地方政府組織則呈現出多彩多姿的風貌,不僅有各種不同的功能設計,結構組合型式也相當複雜。基於此,本章內容便在於探討不同地方政府組織型式與架構的特性、內涵,以及組合型式,從而呈現推動地方事務時「殊途同歸」的基本思維,亦即辦理地方事務或達成地方自治目標,是可以有多重的策略考量與組織設計途徑的。
  當然,採行多元化的組織架構並不一定適合我國國情,且國外經驗也不一定符合今日台灣地方實際需求。但是從對他國經驗的探討過程,或許更能協助我們釐清地方政府組織的性質與可能設計途徑,如此在未來進行變革時,將會有更寬廣的考量空間與視野。

第六章 我國地方政府組織(一)—地方立法機關
  正如本書第二章所述,我國地方政府組織乃是歷經數十年時空演變,加上不同階段政治、社會等條件交互影響而形成的特有制度。是以其雖然也具有一般地方政府組織的特色與功能,但在體制與結構型式上卻自成一格,而具有下列兩大特色:第一,地方事務由單一地方自治團體來主導。亦即除了中央自行辦理或委託地方辦理(委辦事項)之外,各級地方自治團體(直轄市、縣市、鄉鎮市)乃是政府辦理地方事務的唯一機制,而未如他國般設置獨立機關(如特區),或是專責機關來辦理地方事務;第二,各自治團體所屬地方政府組織架構,均採取「立法機關與行政機關併立」的設計方式,即同時設置直轄市議會、縣市議會、鄉鎮市民代表會,以及直轄市政府、縣市政府、鄉鎮市公所。各級地方立法機關與行政機關之規模、事權範圍可能不盡相同,但其間基本關係與運作模式則是一致的。
  除了上述二項特色,我國地方政府組織之法制,除了要依據地方制度法(以下簡稱地制法)的規定外,也要根據內政部擬定、行政院核定之「地方立法機關組織準則」,與「地方行政機關組織準則」內容,來訂定各自組織自治條例,同時也適用其他政府組織有關法律(如考銓法規)。換言之,中央政府實際上已預先設定各個地方政府組織的型式與基本條件。
  本章主要將依據現行法制規定,先行探討地方立法機關組織架構的組成、運作,以及相關特性等課題,而地方行政機關則於下一章再行探討。

第七章 我國地方政府組織(二)—地方行政機關
  在本書第一章中,曾將狹義的地方政府定義,界定為地方行政機關。而在我國,根據內政部頒布地方行政機關組織準則(以下簡稱組織準則)第二條規定:「本準則所稱地方行政機關,指直轄市政府、縣(市)政府、鄉(鎮、市)公所及其所屬機關。但不包括所屬事業經營、公共造產性質機關(構)」。這些地方行政機關不僅是推動各項地方事務的主體,也是與地方民眾生活關係最密切的,舉凡住家附近的舖橋修路、植樹造景、清污除亂,乃至於子女就學、老人安養……等事務,莫不是地方行政機關的主要工作,因此在許多民眾心目中,「政府」可說就是指這些地方行政機關。
  而就組織角度而言,我國各級地方行政機關的組織建制亦與地方立法機關一樣,都是要根據地方制度法(以下簡稱地制法)與組織準則有關規定來設置,而在結構上則均採行「強市長制」,也就是各機關都設有一位首長,並於其下分別設置各個部門。換言之,各地方行政機關雖然有層級、規模,以及業務性質上的不同,但是組織架構的設計原則卻是一致的,另外,基於地方自治原則,某些地方行政機關也要有反映民意的機制(民選首長),以及由首長自行任免的政務人員等。因此在這些因素的綜合影響下,使其組織較地方立法機關更為複雜。以下本章將從組成、職權與功能等部分,分別說明各類地方行政機關特性與內涵。

第三篇 地方自治權的發揮
第八章 地方人民
  根據憲法第三條規定:「具有中華民國國籍者,為中華民國國民」;又第七條規定:「中華民國人民,無分男女、宗教、種族、階級、黨派,在法律上一律平等」。因此在國家層次上,只要是中華民國國民,其法律地位便都是平等而受憲法保障的。然而在地方層次而言,人民由於居住區域的不同,以及各個地方自治團體施政內涵的差異,卻可能使其實際履行義務或享受權利時,產生不同的待遇。換言之,在國家層次,憲法僅規定人民權利義務的「基本底線」,並確保其不受侵犯;但是在地方層次,地方政府雖然不得違反國家賦予人民的基本權利義務,但是其卻可能基於本身特殊條件的考量,並經由合法的程序,來界定其與人民間的權利義務關係。例如雖然前述憲法第七條規定各種族一律平等,但是在山地鄉卻要更保障原住民的參政權利,以確保其生活上能實質獲益。於是地方制度法(以下簡稱地制法)第十五條規定:「中華民國國民,設籍在直轄市、縣(市)、鄉(鎮、市)地方自治區域內者,為直轄市民、縣(市)民、鄉(鎮、市)民」。也就是說,當中華民國國民設籍於不同自治區域時,其除了國民身分外,也要以居民的身分,來接受不同地方自治團體的治理。
  除了法制上的關係外,近年人民與地方政府間的關係尚有大幅度的轉變。由於經濟發展,使民眾更加重視生活品質與居住環境的問題;而社會開放則使人民更強調自主性,並更願意對地方事務發表意見,甚至挺身參與。這些現象都使人民在今日地方環境中,不僅扮演消極的「被治者」角色,其更可能經由各種途徑來主動影響地方政府,或是要求地方政府提供特定公共服務。
  本章內容即在於從法制與運作兩層面,來分別探討人民在地方政府中的地位與角色,同時也藉此分析地方政府面對外環境變動時可能的因應途徑。

第九章 地方財政
  所謂「有錢好辦事」、「財政為庶政之母」。若沒有充足的財政經費,則不僅地方政府各項施政無法推動,地方自治的理念也將落空。然而在今日環境中,地方財政卻面臨二大嚴格的挑戰:第一,就收入面而言,由於國家財源長期處於緊縮狀態,屬於其中環節之一的地方財政自然也不能避免,於是不僅本身財源減少,連帶地來自上級或國家的資助也縮減;第二,就支出面而言,當地方事務趨於多元,且地方民眾自主意識高漲的情形下,地方政府常要額外投入人力、物力以期配合,甚至更要主動提供各項服務,例如原本興建道路只須考量平整、耐用即可,今日則可能更要達到美化、綠化、人性化……等目標,如此地方政府財政負擔勢必加重。
  除了本身財政問題外,長期以來我國地方政府財政均仰賴中央或上級政府的補助,甚至這些補助財源規模超過地方本身所能自籌財源數額,而成為地方政府運作的重要憑藉。因此當國家財政緊縮、中央補助地方額度減少,便立即會引爆「財政大戰」,包括地方與中央間對於補助額度的抗爭,以及地方與地方間對於補助資源分配比例或方式間的衝突等。這些問題幾乎已成為近年我國地方政府與自治實際運作中的普遍現象。
  基於此,本章內容乃將分析焦點集中於我國,除了探討地方財政意涵、特性外,也將介紹今日地方政府收支與預決算運作概況,最後則分析今日中央與地方、地方與方間財政資源的配置及潛存問題,以期提供讀者對於地方財政的基本認知,並激發深入探索的興趣。

第十章 地方政府能力提升與中央地方關係的再定位
  本章主要從近年來新公共管理風潮對於公共行政的種種主張中,反思地方政府在提供服務與民眾互動時可能在本身定位上,以及在整個政府體系中所形成的問題。其次再探討「市場導向」轉向至「協力合作」的地方政府理念思維與落實策略。最後則針對今日台灣地方政府運作所面臨的問題,並分別自「能力提升」與「中央地方關係」二層面提出可能的改善建議,以期為地方政府未來的發展提供不同的參考途徑。

第十一章 地方治理與公民參與
  西方研究文化的某些學者,發現當代的情境特質與現代化之初存在著極大的差異,而將之稱為後現代性(postmodernity)(Smart,1993)。後現代性有許多特徵,在日常生活中隨處可見,而本章所欲探討的後代性為後現代主義論者所謂之「超真實」(hyperreality)(Baudrillard,1983: 23)的現象。作者認為,此種超真實在公共事務運作過程當中,可能導致民眾對於公共事務參與的疏離感以及對政府的不信任感,而隱藏著侵蝕民主根基的危機。
  民眾的疏離感和不信任感,可能對政府施政造成諸多的負面效應,例如政策運作過程所需之交易成本(transaction cost)升高、時間延宕、最重要者乃是危及政府的威信。以台灣為例,時而可見的民眾自力救濟事件、群體之間的衝突事件,即是說明此種不信任感日漸高昇的明顯例證。再者,此也意味著人們無法真誠地透過公共對話的途徑參與公共決策,因此政策運作往往瀰漫著相互算計和猜忌的氛圍,並且由於缺乏理性和透明的對話機制,政策的制定經常出現零和賽局的情形。而當今公共事務運作充斥的後現代性,使前述的困境更加惡化。
  在本章中,作者意在剖析後現代性—超真實所隱藏之公民參與的匱乏,造成民眾對於公共事務的疏離感,以及對於政府信任感的低落等危機。進而,作者欲指出地方治理應可更為關注公民參與的實踐,以消弭前述的後現代性危機,原因在於地方公共事務的性質較諸於全國性的議題,透過公民參與以解決爭議似較為容易,其可行性似乎較高。
  是以,本章著重於理論層面的探討,並主要以規範性質的論述為取向,因此屬通論性質,未就地方治理的事務進行具體的分析,亦未針對台灣的具體情境從事探討。本章首先勾勒公共事務運作過程中的後現代性之危機;其次,闡述地方治理在公民參與中的規範性角色,以及公民參與在民主實踐方面的功能;再者,作者將指出地方的公共行政人員之日常實務當中,實已包含著維護與促進公民參與的內涵,強調地方公務人員應致力於此一角色內涵的實踐;最後,再提出一些地方治理中可以採行的一些機制設計。



呂育誠
國立政治大學公共行政學博士
國立台北大學公共行政暨政策學系專任副教授

許立一
國立政治大學公共行政學博士
國立空中大學公共行政學系助理教授