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第一篇 行政法理論基礎
第一章 行政之基本概念
 第一節 行政之意義
 第二節 行政之種類
 第三節 行政權之擴大
第二章 行政法之意義及與行政學之區別
 第一節 行政法的意義
 第二節 行政學與行政法學之異同
 第三節 行政學與行政法學研究之反省
第三章 行政法的思想基礎
 第一節 法治國思想
 第二節 權力分立思想
第四章 行政法的性質與特質
 第一節 行政法的性質
 第二節 行政法的特質
第五章 行政法的類別與主要法律之關係
 第一節 行政法的分類
 第二節 行政法與主要法律的關係與比較
第六章 行政法的起源與發展
 第一節 警察國時期(約為十六、十七世紀)—行政法醞釀期
 第二節 法治國時期(約為十八、十九世紀)—消極法治期
 第三節 福利國時期(約為二十世紀)—積極法治期
 第四節 後福利國家時期(進入二十一世紀以後)
 第五節 我國近年來行政法之發展與展望
第七章 學習行政法的理由與方法
 第一節 學習行政法的理由
 第二節 學習行政法的方法
第二篇 行政法的性質與特質
第八章 行政法的法源
 第一節 概說
 第二節 成文法源
 第三節 不成文法源
 第四節 法源位階
第九章 行政法法律關係
 第一節 行政法法律關係之意義與種類
 第二節 人民之公權利
 第三節 人民之公義務
 第四節 公行政主體之權利與義務
 第五節 特別權力關係
第十章 行政之羈束性與自由性
 第一節 依法行政原則
 第二節 不確定法律概念
 第三節 行政裁量
第十一章 行政法的解釋與適用
 第一節 概說
 第二節 解釋的主體
 第三節 行政法解釋之方法
第十二章 行政法的效力
 第一節 時間的效力
 第二節 人的效力
 第三節 地的效力
第十三章 行政法之一般原則
 第一節 比例原則
 第二節 平等原則
 第三節 信賴保護原則
 第四節 明確性原則
 第五節 誠實信用原則
第三篇 行政作用法
第十四章 行政命令
 第一節 概說
 第二節 行政命令的種類
 第三節 行政規則
 第四節 地方行政命令
 第五節 命令之合法要件
 第六節 命令之立法監督
 第七節 職權命令之定位
第十五章 行政處分
 第一節 行政處分的意義
 第二節 行政處分之要素
 第三節 行政處分之種類
 第四節 行政處分之附款
 第五節 行政處分之效力
 第六節 行政處分之合法要件及瑕疵
 第七節 行政處分之補正、轉換及重新進行
 第八節 行政處分之廢止
第十六章 行政契約
 第一節 概說
 第二節 行政契約的種類
 第三節 行政契約的合法要件
 第四節 行政契約之履行、調整、終止及執行
第十七章 事實行為
 第一節 概說
 第二節 事實行為的屬性、要件及救濟
 第三節 行政指導
 第四節 行政管制
第十八章 行政罰
 第一節 行政罰之概念
 第二節 行政罰法之要點
 第三節 行政罰相關法理
第十九章 行政執行
 第一節 概說
 第二節 公法上金錢給付義務之執行
 第三節 行為或不行為義務之執行66
 第四節 即時強制
第二十章 行政程序
 第一節 行政程序之意義
 第二節 行政程序之功能

 第三節 行政程序法適用機關
 第四節 各國行政程序法立法例
 第五節 行政程序之當事人
 第六節 行政程序之開始及進行
 第七節 行政處分之作成程序
 第八節 送達
 第九節 對法規命令之提議
 第十節 行政計畫之確定程序
 第十一節 陳情之處理程序
 第十二節 行政程序法述評
書封面
第一篇 行政法理論基礎
第一章 行政之基本概念
  本章之內容主要係介紹「行政」之相關概念,由於行政法是規範行政權力作用運作的一套法規範,因此欲瞭解行政法,首先須瞭解「行政」的意義,本章分別由「行政學」與「行政法」二領域介紹「行政」的定義;再介紹行政的種類,由於不同性質或種類的行政,影響不同,因此,應受到不同程度行政法規之規範,故針對行政做分類,實為瞭解行政法的基礎。
  其次,由於分權制度之建立日趨完善,不怕政府濫權;公共事務不但日漸增加,且行政事務性質專門化,法規日增,案件繁多,導致立法或司法機關無法獨力勝任其傳統任務,同時人民對政府扮演角色的期盼由消極轉為積極,認為為人民做得越多的政府是愈好的政府,行政權似有日趨重要且強大的趨勢,甚至有「行政國」一詞的出現,吾人從委任立法、行政司法、緊急命令發達及行政裁量擴大等現象之出現,即可瞭解到對行政權力之運作加以規範的課題,實益形重要。

第二章 行政法之意義及與行政學之區別
  欲進入行政法之領域,首須瞭解行政法之意義,本文將臚列中外學者對行政法之主要定義供參;此外,由於初學者經常會對行政學與行政法學二領域之區別不清楚,故在本章中比較此二學科領域之異同,以釐清概念。同時分別介紹此二領域之研究焦點,並對此二領域的研究現況進行初步的反省。

第三章 行政法的思想基礎
  吾人研究行政法,宜先尋本溯源,瞭解行政法成立之基礎,然則促使行政法產生之思想基礎為何?係「法治國思想」與「權力分立思想」,本章即針對此二者加以介紹。
  首先介紹法治國思想之意義,基本上,法治國是指政府須守法而非僅指人民應守法。此外,國內學者黃錦堂則從更廣闊的角度界定「法治國」,認為法治國係一相當寬廣的概念,內容包括民主、權力分立、國會效能效率、司法獨立等組織面的要求,以及社會公益永續發展等實質面的價值。
  再者,「依法行政原則」是法治國家的重要理念,也是現代行政法存在的最主要基礎,因此,有人稱其為行政法的基本原則,此一原則又包含「法律優位原則」與「法律保留原則」二原則,本文介紹法律優位原則之意義,更詳細介紹法律保留原則之意義、類型及層級化法律保留理論。
  其次,介紹權力分立思想之意義、內涵、種類及演進。
  最後,介紹一個我國權力分立的實例,大法官會議為解決行政院片面決定停建核四廠所引發之爭議,而做出釋字第五二○號解釋,藉以瞭解我國現行立法與行政二權衝突時的解決機制。

第四章 行政法的性質與特質
  本章內容主要介紹行政法與其他法律不同之處,包括行政法的性質與特質。
  行政法的性質為公法,而非私法、是國內法而非國際法、是規範行政權之法。基於上述行政法之性質,進而介紹六種常見區別公法與私法的學說;另介紹國際行政法之種類,並探討國際行政法於國內是否適用及如何適用的問題。
  最後,介紹行政法的特質,在本文中僅列出七項主要之特質,包括:欠缺統一法典、具下命權、具形成權、具強制力、具公定力、富變動性、行政救濟手段特別,期望能對行政法有更深入的瞭解。

第五章 行政法的類別與主要法律之關係
  行政法規內容龐雜、數量眾多,針對大量的行政法規作有系統的分類,有助於了解。行政法之分類,如同行政之分類,分類標準不同,形成不同之類別,本章首先介紹九種行政法之分類標準及其分類結果。
  本章之後半部係針對行政法與主要法律,如:憲法、刑法與民法間關係加以介紹,並比較其差異,以協助讀者釐清基本概念。

第六章 行政法的起源與發展
  行政法制實與各時代的社會背景相互關聯,並在內容方面直接反映其當代的社會背景與思潮,能夠滿足其社會需要,推動社會改革。
  行政法是民主時代的產物,對行政法的起源與發展歷程的認識,有助吾人對行政法領域內涵更深刻的瞭解。本章內容茲將行政法的起源與發展分成三個階段介紹。
  第一階段為警察國時期(約為十六、十七世紀),該一時期基本上屬專制國家,當時有官權而無民權,有君主與官吏之職務命令,無人民與政府共守之行政規章,故當時並無現代意義的行政法之存在。行政法產生實質拘束力的理念及制度,是在法治國興起以後的事。在此時期中,各國對現代行政法制尚乏重大建樹,僅能視為行政法制的胚胎時期或草創時期。
  第二階段為法治國時期(約為十八、十九世紀),由於前一時期,屬於君主專制政體,對人民之自由權有諸多限制,自易刺激人民反抗情緒,引發歐陸普遍的民主政治運動與革命,導致共和政體與憲政制度的逐步建立,各國莫不極力提倡法治(rule of law),但以消極國家的機械法治觀念為圭臬,認為「最好的政府,最少的干涉」,要求政府僅扮演「守夜警察」(night watchman)的角色。在嚴格法治行政原則的指導下,「無法律即無行政」,各種行政法規的制定,自然逐漸增加,以作為政府機關執行職務的依據,認為如此可防止政府濫權,而有助於確保人民的權益。
  第三階段為福利國時期(約為二十世紀),於法治國家時代,機械法治的觀念盛行,國家所採取自由放任政策的結果,使傳統資本主義制度大行其道,由於自由放任政策與傳統資本主義制度本身的缺失,以致在國內與國際上逐漸出現許多流弊。除在國際社會方面開始重視和平秩序外,在國內問題方面則醞釀出新的思想與政策。人民對政府的依賴愈多,對政府的不信任愈益沖淡;另在政治方面,民主法治傳統日漸穩固後,各種法制已上軌道,足以防止政府濫權並有效保障人民權益;此一時期的理念是「做得愈多的政府,是愈好的政府」。
  「做得愈多,是愈好的政府」之大政府見解,進入二十世紀末(一九八○年代),已有所轉變,各國政府或多或少面臨三項統治危機:空前未有的財務危機、治理正當性與政治參與危機、公共問題愈趨複雜且難以解決的危機等,致全球各國均掀起「政府再造」的風潮,人民普遍期盼出現的是「小而能」與「小而美」的政府。由於目前甫進入二十一世紀,此種政經環境變遷,對行政法制的影響,還有待觀察。
  本章最後介紹我國近年來行政法之發展與展望。近年來,我國行政法有相當大的變動,值得重視,在二十世紀結束前,行政法領域頭號大事,是有多項重要法規通過,包括:訴願法及行政訴訟法修正案、行政程序法、行政執行法修正案及地方制度法等。僅就行政組織法、作用法及救濟法三部分,以前司法院長翁岳生在〈台灣近年來行政法之發展〉一文內容為主要依據,摘要介紹我國行政法的新近發展與未來展望。

第七章 學習行政法的理由與方法
  基於行政法是現代人之基本常識與公務人員之基本規範,本章將從一般人民、公務員及學生三個角度論述學習行政法之必要性與理由。由於行政法範圍非常廣泛、內容龐雜、變遷亦最頻繁,且不像民法、刑法般,有一部成文法典,因此,學習起來較不易掌握,無法像學習民法、刑法般有體系地學習,對行政法的認識,較其他法律更為困難,因此,介紹研究行政法應有之基本認識、研究行政法之步驟、要領、學習行政法之參考資料,並介紹個案的思考方式,讓讀者瞭解應如何進行行政法案例之思考,有助讀者將行政法理論與實務相互結合。

第二篇 行政法的性質與特質
第八章 行政法的法源
  行政法的法源問題,即在於探究哪些是用以規範行政行為之法規範的內容。法源分類標準中,一般學者多採形式上的分類,亦即分為成文法源與不成文法法源兩大類別。
  成文法源包括憲法、法律、條約、命令、及自治規章。「憲法」是國家最高位階之法源,不僅是行政法,也是一切法規範之最高指導原則。憲法的規定除了針對立法者及司法之規定外,行政行為也受其拘束。憲法的內容牽涉行政行為者,除了關於行政組織的規定外,最主要在於人民基本權利的條款。「法律」是指形式意義的法律,亦即憲法第一百七十條所規定法律之概念,是指經立法院通過,總統公布的法律。依中央法規標準法第二條,法律可定名為法、律、條例或通則。現代的一般法律有下列的法規特徵:普遍性;抽象性;可以創設權利及義務;須公布才有效力;原則上是不可溯及既往。「條約」是否能為行政法之法源,學理上有否定、肯定兩說,舊日學者多採否定說,但晚近學者則多採肯定說。「命令」指行政機關所為之法規命令、行政規則,不包括總統依憲法規定所發布之緊急命令與其他命令。地方制度法所定之地方「自治規章」主要有三:經地方立法機關通過之自治條例,由各級地方政府(行政機關)訂定之自治規則,各級地方政府辦理上級機關委辦事項所訂定之委辦規則。
  不成文法源包括習慣法、解釋和判例、一般法律原則等。成為「習慣法」的要件為:在客觀上,必須是一個長期性的慣行事實,在主觀上,必須是所涉及的國民對此慣行事實產生法的確信心,也就是人人承認這個慣行具有法規範的拘束力性質。「解釋判例」,行政法院組織法第十六條,仿效法院組織法第五十七條之內容,規定最高行政法院得選訂判例。而大法官會議解釋均有拘束全國各機關及人民之效力,故我國學者均認司法解釋具有行政法法源效力。行政程序法第四條規定:行政行為應受法律及一般法律原則之拘束。故拘束行政行為者,除法律外,尚有「一般法律原則」。在行政程序法完成立法程序前,行政法規中已成文化之原則,或行政法院已經引為裁判依據者,約有誠信原則、比例原則、信賴保護原則與公益原則等。在行政程序法完成立法後,多已形成行政程序法的內容。
  行政法成文法源中之憲法、法律、條約、命令、地方自治規章相互間具有位階關係,憲法效力最高,法律及條約次之,命令又次之,地方自治規章則位於最下層。另在法源位階理論中,有所謂「效力優先原則」與「適用優先原則」,前者是指高位階法規範之效力優先於低位階法規範,故普通法律(低位階法規範)牴觸憲法規定(高位階法規範)者無效。後者是指適用法律機關(如行政機關或行政法院)適用法規範審判時,應優先適用低位階之法規範,不得逕行適用高位階之法規範,除非缺乏適當之低位階法規範可資適用。

第九章 行政法法律關係
  行政法的法律關係,係指可發生行政法上的權利與義務關係。行政法法律關係依學者觀點之不同而有許多的分類。例如依法律關係產生的程序區分,可以透過下列之方式產生行政關係,由法律直接創設、或行政處分的頒布、行政契約的締結、以及所謂的事實行為作為行政關係的產生管道。再如以產生法律關係時間的長短而言,又可分為持續的法律關係和短暫的法律關係。
  行政法除了拘束行政權力的運作以達成行政目的外,同時也保障了人民的權益。前者可產生人民的公法義務,後者可產生所謂的「公法權利」(subjektive-öffentliche Rechte),這可簡稱為「公權利」,是人民由公法獲得的權利。公法權利的產生一般必需具備下列的要件:1.必須是法規範所賦與;2.權利人必須是可以確認其權利所在;3.授予公權利之法規必須同時要保障人民該種權利的「可實踐性」。
  國家為實現各種政策的目的,增進人民的福祉,保障人民的法益,恆使人民在公法上以各種不同的地位享有各種權利。分析言之,人民基於公法上自動的地位享有參政權,基於消極的地位享有自由權與平等權,基於積極的地位享有受益權;此等權利在「法律保留」原則下,均有行政法律作明確的規範。關於人民對國家的義務亦可從不同觀點言之,例如從義務之內容區分,可包括效忠的義務、守法的義務、貢獻財力的義務等。
  此外,在行政法律關係扮演關鍵性角色之公行政主體(subjekte öffentlicher Verwaltung),如國家、縣、市、鄉、鎮、其他行政主體或受託行使公權力之個人或團體,則為公行政權利和義務之歸屬主體。
  「特別權力關係」(besonderes Gewaltverhältnis),係相對於人民對國家所負有之一般的公法義務而言,是指某特定人民基於特別的關係,而與國家及其他機關產生特別的權力服從關係之謂。傳統特別權力關係事項認為包括下列各種:1.公法上之勤務關係:如公務員關係。2.公法上營造物利用關係:如學生與學校之關係。3.公法上特別監督關係:凡國家與公共團體(即地方自治團體)、國家與特許企業、國家與委託處理行政事務者及國家與受特別保護者之間,均屬此所謂之特別監督關係。其範圍可謂相當廣泛。
  特別權力關係之特徵,依學者通說,則有下列五項:1.當事人地位不對等。2.義務不確定:隸屬於特別權力之相對人,其義務無確定分量,係包括的權力服從關係。3.有特別規則:行政主體或營造物得訂定特別規則拘束相對人,且無須法律授權。4.有懲戒罰:對於違反義務者,得加以懲罰。5.不得爭訟:有關特別權力關係事項,既不得提起民事訴訟,亦不能以行政爭訟為救濟手段。
  由於特別權力關係理論與現代法治國及尊重人權保障之理念有間,故對其批評之聲浪亦不絕於耳,學者因此提出許多調整特別權力關係之其他理論,一般較常為學者提及之理論有所謂基礎關係與經營關係理論,和重要性理論。綜言之,傳統特別權力關係將營造物關係、公務員、軍人之勤務關係定位「力」的關係而非「法」的關係,排除法律保留原則的適用,唯戰後建立的民主及自由基本秩序已使傳統之理論必須改弦更張,此種改變表現有三:1.特別權力關係範圍縮小。2.涉及基本權利限制者,亦應有法律之依據。3.許可提起行政爭訟。

第十章 行政之羈束性與自由性
  依法行政,蓋民主的現代國家對於行政行為,不再如專制時代及警察國家時代以人治為行政之特色,而是必須在法的規範內,達成行政之目的。依法行政有兩大重要內涵:一是法律優越原則(Vorrang des Gesetzes),二是法律保留原則(Vorbehalt des Gesetzes)。有論者從依法行政原則消極及積極二方面之意義觀之,以消極意義而言,為法律優越,以積極意義而言,為法律保留。
  法律優越原則,是指行政機關不論在訂定行政命令或為行政處分,皆不得與現行法律相牴觸。行政法規有無違反法律優越原則之審查,一般可區分為由司法機關所進行之審查,又稱司法審查,此為最主要之審查方式,另一種情形則為行政機關所為之審查,又稱行政審查。此外,規範審查又可區分為所謂「抽象的規範審查」及「具體的規範審查」,具體的規範審查指並非直接以法令是否合憲來進行訴訟程序,而是在一般案件繫屬中,由受理法院附帶加以審查;抽象的規範審查則指直接以法令是否違反或牴觸上位規範作為對象,向司法機關請求其作成判斷。抽象的規範審查並無對應的當事人,請求審查者並不以請求者之權利遭受損害為限。
  對法律或命令是否「違憲」的審查,專屬於司法官大法官會議之權限,普通法院尚無此權限,因此普通法院或行政法院法官於審理案件適用法令發生違憲疑義時,應裁定停止訴訟程序,並聲請大法官解釋。有權審查「命令」有無牴觸法律之法官,除普通法院法官外,尚包括行政法院法官及公務員懲戒委員會委員在內。法官在具體案件中所進行之命令違法審查,僅係拒絕適用該項違法(憲)之命令而已,並不得撤銷該項命令使失其效力,亦即法官審查判決結果,其效力僅及於該案件之爭訟當事人。但大法官所為之解釋,「自有拘束全國各機關及人民之效力,各機關處理有關事項,應依解釋意旨為之」(釋字第一八五號)。
  法律保留原則之意義,係指任何行政處分(行為),追根柢底皆須有法律之授權基礎。也就是說,行政機關不能夠有任何行為之自由,必須由法律授與其行為之合法性後,方可為之。法律保留的範圍,是否及於全部或部分行政領域,則有各種理論。與法律保留相關聯的概念,為國會保留。國會保留要求立法者就特定事務無論如何必須「親自」以法律決定,不得委由他人代勞,是屬不可授權之部分。
  不確定法律概念(unbestimmter Rechtsbegriff)是指未明確表示而具有流動的特徵之法律概念,此種不明確的概念,多見於法規之構成要件層面。法院對於行政機關就不確定法律概念之解釋,可無限制的加以審查。但在例外情形,行政機關就其行決定享有「判斷餘地」(或最後決定權),行政法院對其審查範圍即受限制。
  行政機關在法律規定的構成要件實現時,得選擇不同的行為方式,亦即法律規定和構成要件相連結的,不是單純一個法律效果,其中該決定至少有兩種甚或數種可能性或者被賦予某種程序的行為自由,此即所謂行政裁量。行政裁量又可分為決定裁量與選擇裁量。
  關於裁量之瑕疵,包括(一)重大事實誤認。行政機關在進行裁量時,如對於裁量的前提要件事實的認定有錯誤或將事實涵攝於構成要件(要件的認定)有錯誤時,其行政裁量處分即有違法瑕疵。(二)違反行政程序法規。(三)裁量權行使之瑕疵,就此部分,可再區分為裁量逾越、裁量怠惰、與裁量濫用等不同情形。
  行政裁量決定如有不當時,受處分人固可提起訴願請求訴願決定機關撤銷變更原處分,但不能提起行政訴訟請求救濟。只有在行政裁量決定有違法瑕疵的情形,行政法院始得加以審查撤銷原處分。

第十一章 行政法的解釋與適用
  所謂法規的解釋,係指法規在適用上發生疑難問題時,由有正當權限機關對其有關條文的涵義,依據法理及其立法目的與精神加以分析解說,藉以澄清疑慮探求其真意的一種方式及制度。法規解釋具有多方面的功效,不僅可藉以有效解決法規適用上的疑難問題,且對闡揚及充實法理方面亦有所貢獻。
  關於解釋權的歸屬,一般國家均以由司法及行政機關(亦即適用法規機關)或特設機關行使為主體;不過,若將解釋權作擴張解釋,則亦應承認立法機關擁有立法解釋權。準此,則行政法規的解釋機關大體上即為立法、司法、與行政機關,而考試機關可包含在行政機關項內。
  法規係由「構成要件」(Tatbestand)及「法律效果」(Rechtsfolge)二部分所構成之條件式命題,法律之適用以正確的解釋及涵攝為先決條件,故法律之解釋乃法律適用之先前步驟及不可缺的一環。法律解釋的方法,可包括文義解釋、理論及體系解釋、歷史及起源解釋、目的解釋及合憲性解釋。
  文義解釋,係根據通行之語言習慣,闡明法律文字之意義,所有之解釋皆應由文義解釋開始。以概念含義(非文字含義)、關聯性的比較並藉助推理法則所作成之解釋,稱為論理解釋方法。最常見之推理法則即例如「省略規定之事項應認為有意省略」,「明示規定其一者應認為排除其他」。體系解釋乃是論理解釋之更進一步,以法條的功能及在整個法制中的地位為基礎之方法,尤其在解決法條相互間矛盾所形成的規範衝突時,常須應用這種途徑。歷史解釋偏向以作為解釋對象之法律,其歷史的發展為探討重點;起源解釋則以法律制定過程為檢討素材,並探求立法者之本。惟此處所稱立法者之本意,並非草擬法律之特定個人或立法機關通過法律之法定人數中,個別人之意見,而是制定過程中所表現之客觀的法律本旨。目的論方法以考慮法之客觀目的,歷史變遷及法規範對相關者利益的評價為其取向。如果說體系解釋是解決規範衝突方法,則目的論解釋便是解決價值衝突之不二法門。司法院大法官作成之解釋中,屬於符合憲法之法律解釋者,案例甚多。除釋字第二二○號以外,較明顯者尚有釋字第二七二號及第二九五號等。合憲性解釋方法妥善運用可減少法律違憲之宣告,對於尊重國會立法權,維持法律秩序安定,同時又可達到個案救濟之目的,有其一定功能。

第十二章 行政法的效力
  行政法的效力,係指法規制定後在施行期間及地區中,對其所規範的客體與事物所產生的合法拘束力而言。行政法的效力,可從不同角度加以觀察,即時間、人、空間三方面來探討。
  首先就時間的效力而言,成文法規範之生效時點,通常在各該法規範內有明文規定。一般而言,法規範係在公布之後發生效力。但法規亦可授權以命令規定施行日期。既已生效之法規,在未有失效原因前,皆保有效力。在一般情形,法規因下列原因而失效等。時間之經過、法規之明示廢止、經司法院大法官宣告無效、新法之取代、自動失效等。行政法規生效後,本應一直有效,但因特殊情況而仍有暫停生效之情事者,例如法規因國家遭遇非常事故,一時不能適用者,得暫停適用其一部或全部。
  法規原則上僅適用於在其生效後發生之事件。惟有時法規亦可能溯及既往,適用於在過去已完結之事件,或適用於在過去開始,而尚未完結之事件。其中法規適用於在過去發生以及完結之事件者,為「真正追溯」(rechte Rückwirkung);反之,法規適用於在過去開始,而尚未完結之事件者,則為「非真正追溯」(unrechte Rückwirkung)。基於法治國法律安定性之要求及信賴保護之原則,法律以不溯及既往為原則,僅在例外情形,亦即在不妨害當事人對原有法規及對原法規存續之值得保護之信賴時,許可法規之追溯效力。
  行政法關於人的效力,即指行政法規以人為對象(客體)所發生的拘束力。就傳統法理方面而言,法律對於人的效力,共有三項原則:屬人主義、屬地主義及折衷主義,比較起來折衷原則具有彈性,故廣為各國法制採用,我國法制亦同。法規除依其性質僅適用本國人者外,其他法規亦適用於在境內之外國人。對外國人亦可適用之法規,有利於當事人者,有時採互惠原則,須該外國人之本國,對我國人民亦給與相同待遇,始得適用之。
  行政法地的效力是指行政法之空間效力或稱地域效力。中央法規標準法第十五條規定:「法規定有施行區域或授權以命令規定施行區域者,於該特定區域內發生效力。」。

第十三章 行政法之一般原則
  行政法之一般原則內容頗多,唯在行政程序法立法通過後,較重要而為學說實務論及者,包括比例原則,平等原則,信賴保護原則、明確性原則及誠實信原則等。
  行政法意義的「比例原則」是拘束行政權力在侵犯人民權利時,雖然必須有法律依據,但是必須選擇使用人民權利最小的範圍內行使之。比例原則有廣義及狹義兩種。廣義的比例原則是包含了三個次要原則,包括:妥當性原則、必要性原則及均衡原則(狹義比例原則)。這也是我國行政程序法第七條所採之概念。至於狹義的比例原則專指均衡原則而言。比例原則在我國被廣泛使用,除行政法院之判決、大法官之釋憲解釋如釋字第一○五、一六○、一七九、一九四、二二三、二八八、三三六、三八四、四七一,均有以比例原則為論述要旨者。此外,行政程序法第七條亦明定比例原則之內涵。
  「平等原則」又稱禁止差別待遇原則,在行政法上意指行政權的行使,不論在實體上或程序上,對於相同事件應為相同處理,對於不相同的事件,不得為同一的處理,且除非有合理、正當的理由,不得為差別待遇。行政程序法第六條規定,行政行為非有正當理由,不得為差別待遇,即是揭櫫此平等原則。平等原則為行政法之一般法律原則為我國學界通說。大法官對平等原則之解釋也非常多,例如釋字第二○五號解釋,釋字第三四○號解釋,釋字第四一二號解釋,釋字第四三八號解釋,釋字第四六○號解釋等均有類同之闡述。行政行為在有「正當理由」時,方可為差別待遇。此「正當理由」往往透過行政裁量的方式出現,唯應遵照立法者所定的標準、合理原則與立法目的為之。
  在我國,「信賴保護原則」早期並未被重視與提倡,近年來學者在論文與教科書上已多所闡述,行政法院亦有數則判例出現;且大法官會議解釋釋字第三六二號揭示人民因信賴法院判決而有信賴保護原則適用之旨;行政程序法第八條亦明白規定有關信賴保護之條文。可見本原則目前在我國已受相當程度之重視。要適用信賴保護原則須具備一定之要件,(一)信賴基礎。(二)信賴表現。(三)信賴值得保護。(四)信賴利益大於公益。
  「明確原則」是指明白、確定之原則,具有可瞭解性、可預見性、可審查性之要素,其在行政法學領域中之意涵有三,即:(一)在法規範上—要求法規範之制定,於程序下上須公開審議、依法公布、使人民得以知悉;而於內容上必須其構成要件及法律效果之規定明白、清楚,使行政機關及人民均能瞭解法規範所保障之價值,法規範所強制或禁止之內容。(二)在授法行為上—要求法律在授權行政機關訂定行政命令時,必須就授權之內容、目的、範圍,具體明確規定。(三)在行政行為上—要求行政機關做成之行政行為,其方式及內容應具體明確,不能籠統含混。換言之,行政行為應具體、明白、確定而具備預見可能性、可測性、衡量可能性及審查可能性。實務上大法官會議解釋,對此曾先後有釋字第三一三、三四五、三四六、三六○、三六七、三九○、三九四、四二三號解釋來對明確性原則加以承認、說明。
  「誠實信用原則」可否適用於行政法領域上,我國情形,行政程序法第八條前段規定,「行政行為,應以誠實信用之方法為之。」。此外,我國實務上雖肯定誠信原則在行政法上之適用,惟早期之態度較為保守,認為只能以類推適用之方式,如五十二年判字第三四五號判例、五十二年判字第三六一號判例及六十八年判字第四一七號判決等。其後則接受可直接適用之理論,如七十年判字第九七五號判決以及七十五年判字第一八五號判決等。

第三篇 行政作用法
第十四章 行政命令
  行政命令為行政機關之單方行為,更是行政機關的立法行為,與法律有密切的補充、解釋及執行等正面關係。行政命令形式頗多,惟行政程序法僅列舉法規命令與行政規則二種。至於職權命令之定位則法制上尚有待進一步釐清。
  由於行政命令數量繁多,且與日俱增,又與人民自由權利息息相關,因此,「法律保留原則」的要求至為切要。司法院大法官於多次解釋指出此一原則之意含,期命令之體制兼顧合法性與合理性。
  本章首先說明主要的命令,緊急命令、法規命令、行政規則以及特別規則之意義及其內涵。其次說明行政規則之類型、制定以及效力。再次簡述地方行政命令體制。後兩節則敘述命令之合法要件、瑕疵之效果、命令之監督,以及職權命令之定位。
  就命令之監督而言,立法監督猶有待進一步討論之餘地。緣於我國法制,如中央法規標準法、立法院職權行使法以及行政程序法等,關於命令之種類及監督之規定互有差異而有統一規定之必要,對法規命令如何有效監督也亟需改進。此外,職權命令的定位除法理外,法制上仍應加以釐清。惟依司法解釋及實務,職權命令仍有存設之需要。

第十五章 行政處分
  行政處分是行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施,而對外直接發生法律效果之單方行政行為。其要素包括行政機關、行政行為、公權力、單方性、具體性以及法效性。行政處分之種類繁多,可從規制之內容、對關係人之效果、是否須當事人或其他機關協力、有無法定方式、羈束程度等為區分。
  有關行政處分之附款,行政程序法明定有五種,實際上之承諾、切結書亦有附款之存在。至於行政處分之效力,則有存續力、構成要件效力、確認效力、執行力等。雖然行政程序法明定處分無效之原因,但仍不能確定絕對無效之情形為何?行政處分如有瑕疵,應分別視其瑕疵程度而判斷其效果。甚至應盡量予以治療補正、轉換或「再審」。
  從行政處分之討論,可以瞭解行政處分與行政命令、行政契約、事實行為之區別。而有關裁量、不確定法律概念之說明,以及致力上捨棄公定力而改為存續力之分析等,更有其理論層面的問題,值得注意。法制皆有其法理背景,行政處分是顯著的一例。
  本章首先說明行政處分之意義及要素(特徵)。其中,公權力、單方性、具體性與法效性,應特別加強研習,畢竟這是行政法學的關鍵性概念。其次,本章列述行政處分之種類,其中的形成處分,確認處分、多階段處分與裁量(不確定法律概念及判斷餘地),是最重要的幾個行政處分的內涵要點。再次則分析行政處分的附款、效力、合法要件、瑕疵及其治療。這些項目,不僅是行政法學理論的要項,更是行政實務上平常的課題而有許多個案可以佐證。

第十六章 行政契約
  行政契約為行政作用中的雙方行為。行政處分如須當事人申請之處分,外觀上與行政契約類似,但二者不同。以行政處分為單方性,由行政機關片面作成,而與行政契約之為平等性顯然有別。在現代政府力求組織精簡的趨勢下,委託行政發達,行政契約必然有其一定的重要性。
  行政契約在行政法領域中,向來被忽略以致不發達。稽其原因,主要是法律救濟途徑使然。以行政訴訟只限於不服行政處分事件,而契約涉訟則僅能提起民事訴訟,終於形成「非行政處分就是私法契約」二分法的理論,介於兩者間的行政契約幾無存在空間。傳統上,行政契約的爭議,即有多種不確定的解決方式,包括提起民事訴訟、由上級機關裁決、交特定機構仲裁或以行政處分提起行政訴訟等。今行政訴訟法於撤銷訴訟之外,增設確認訴訟、給付訴訟、課予義務訴訟等多元訴訟,行政契約之爭議自應依循行政訴訟法尋求解決。
  又行政契約與私法契約外觀相似,效果上皆發生權利義務之設定、變更及消滅,惟此變動究竟應從契約之標的或目的為判別之標準?論者以契約標的為判別之原則,並輔以契約目的為區別。亦即不得作為私法契約標的之事項,而以契約形態作成者,應屬行政契約;若契約之標的性質上非私法契約或行政契約所獨占,則應參酌契約目的為判斷。公務員保險之給付,公費生出國留學政府按期給付費用,即出於行政目的,雖與一般私人間之給付形式無異,應屬行政契約。
  至於行政契約之名稱或表現方式,或稱契約,或稱協議,甚至立具保結皆可,只須性質上為公法性質或事件為已足。

第十七章 事實行為
  事實行為在行政作用之論述,所佔篇幅不多,卻是理論差異最明顯的主題。通說上,事實行為是指不產生權利義務變動,無法效性的行政作用;但亦有認為「其產生的事實效果,也可能形成違法之效果」;甚至「在一定條件下,也可能產生法律效果」,如強制執行(行政執行)之直接強制即有此效果。如此,事實行為之定義及定位即有岐異而亟待釐清。此外,事實行為更不應成為行政法上的「法外行為」。
  從而有關事實行為之類型,各家理論不同。主要論點如包括機關內部行為、認知表示及行政指導、實施行為、強制措施等種類。機關內部行為、通知行為,強制措施應屬公法性質,受公文程式條例、機關組織法規以及行政執行法等之規範。至於實施行為則屬單純動作,受民法規範。
  事實行為仍有其合法要件,包括須有法律依據、踐行法定手續、合乎比例原則等。如有爭議,有些得視為行政處分提起行政救濟,有些得適用國家賠償法,依其性質而判定。事實行為之態樣多元,性質各殊,是行政法上「灰色地帶」而特別值得注意。
  至於行政指導,本章於第三節特別提出討論。分別敘述其方式、種類、原則及救濟。行政指導是行政機關柔性、非正式的行為類型,更是行政權發達的重要表徵,而其原則及救濟的有關理論及法制,頗值得注意。

第十八章 行政罰
  行政罰係:(一)出於維持社會生活之秩序的目的;(二)對過去違反行政上義務者之處罰;(三)以行政機關為主管機關,由法院處罰是例外。
  我國行政罰散布於各類行政法規,分別規定,欠缺統一法典。至民國九十年一月,法務部歷經多年的研討,始提出行政罰法草案。以目前法制而言,行政罰的特徵要有:(一)缺乏統一的法律依據;(二)主管機關原則上為行政機關;(三)處罰對象包括自然人、法人及事業單位;(四)以過失為要件並採推定過失責任(釋字第二七五號解釋);(五)責任能力應類推適用社會秩序維護法之規定;(六)既遂與未遂違法行為應有區隔;(七)處罰種類無主罰與從罰之別;(八)處罰時效欠缺一致的規定。九十四年二月五日,行政罰法始公布,公布一年後施行。
  行政罰為刑罰之補充性處罰,能施用刑罰者,不應再科以行政罰。行政罰與刑罰之區別,過去重質的區別理論,即從非難性、危險程度、侵犯之法益加以區分,近年來則逐漸採量的區別理論,以避免刑法肥大症。 有關行政罰的「重複處罰」問題,亦即是否違反一事不二罰的原則,是研討行政罰的重要課題。有關理論包括:(一)從重原則(法規競合而規定之處罰方法相同時所採之原則);(二)併罰原則(法規競合而規定之處罰方法不同時所採之原則);(三)行為罰與漏稅罰可否併罰(釋字第五○三號解釋);(四)「連續處罰」的法理等。
  而有關「連續舉發」一直存在的違規行為(如違規停車),即對多次違反行政法上義務之行為,主管機關得為多次處罰,依司法院釋字第六○四號解釋,與法治國家一行為不二罰之原則未牴觸。該解釋肯定立法者得以法律規定行政機關執法人員,得以連續舉發及隨同多次處罰之遏阻作用以達成行政管制之目的。申言之,以連續舉發之方式,對違規事實繼續之違規行為,藉舉發其違規事實之次數,評價及計算其法律上之違規次數,並予以多次處罰,藉多次處罰之遏阻作用,以防制違規事實繼續發生,此種手段有助於目的之達成,對維護交通秩序、確保交通安全之目的。

第十九章 行政執行
  行政執行,就是行政上的強制執行。它是對不履行行政上義務之人的強迫手段。依行政執行法之規定,行政執行包括:公法上金錢給付義務之執行、行為或不行為(作為或不作為)義務之執行,以及即時強制三種。
  民國八十九年六月二十一日行政執行法修正公布,公法上金錢給付義務之強制執行,改移送法務部行政執行署所屬行政執行處執行,不再由普通法院執行。過去之「罰鍰」改稱怠金,「代執行」改稱代履行,是法制變革顯著之處。而怠金不再依政府層級之高低而定不同數額,並大幅提高金額為五千元至三十萬元;以及行政執行明白規定其原則、時間限制、執行期限以及救濟方法,則是法制變革合理之處。
  行政執行,主要採取間接強制與直接強制兩種主要方法。二者皆需先行預告,即以書面通知限期履行義務,再施以強制措施。至於即時強制則是例外。即時強制無相對人違反義務之問題,而是出於阻止犯罪、危害之發生或避免緊急危難而為必要之處置。因之,不必先行告戒,並且多由警察機關為之,是其特徵。人民如因即時強制致遭受特別損失,得請求補償。
  行政執行關係人民自由權利至為重大。民國八十四年十二月二十二日公布的司法院釋字第三九二號解釋,指出司法判決後,尚須執行始能實現裁判之內容,而行政機關(包括檢察部門)即以擔負執行為職責。八十九年且因檢察官應否有權決定搜索而備受社會各界關注。行政執行法的修訂,就有關執行之原則、程序及救濟作革新的規定,有其人權保障的法理考量。司法院釋字第五三五號解釋(九十年十二月十四日公布),指警察勤務條例有關臨檢的規定,未授權警察人員得不顧時間、地點及對象任意臨檢、取締或盤查。釋字第五八八號解釋(九十四年一月二十八日公布)指出有關公法上金錢給付義務之執行,應依正當法律程序、比例原則,尤以拘提、管收不得逾越必要程度。凡此,對我國行政執行法制影響深遠。

第二十章 行政程序
  行政程序是行政行為作成之手續。我國於民國八十八年二月三日公布行政程序法,將行政程序法典化。並於九十年一月一日起施行。本法所規範之行政行為計有行政處分、行政契約、法規命令與行政規則、行政計畫、行政指導以及處理陳情等。其中共同的程序規定以及行政處分之作成手續頗為詳盡,行政處分之規定並及於實體法,其他行政行為之規定則相當簡略。行政計畫、行政指導部分則僅作原則提示而已。
  引進聽證、意見陳述及資訊公開等手續,是行政程序法革新之處;不服經由聽證手續而完成之行政處分,更可以免除訴願先行程序,相對人得直接提起行政訴訟,使行政程序具有取代救濟途徑之功能。行政程序法典化,對於我國行政機關的行政作業,以及行政救濟法制,樹立相當進步的指標。
  從行政行為作成步驟之法制化、統一規定並要求符合明確、平等、比例、誠信等各項法理,行政革新的理想得以進一步化約至可行的制度面。但如何落實到人民及公務員之思想行為層次,是行政文化整體調適的問題。如資訊公開與公務保密、個人隱私的兼顧、聽證程序之合理進行等,是需要先培養程序習慣及認知。
  我國行政程序法不僅在立法例上參考世界先進國家,在內容上亦博採廣納,因此,其規範的行政作用眾多,體例上更注重實體規定。第一章「總則」,揭示行政程序之一般法律原則,行政程序法的適用範圍、管轄、當事人、迴避、程序之開始、調查事實及證據、資訊公開、期日與期間、費用、聽證程序、送達等基本步驟或要求。第二章至第七章分別規定行政處分、行政契約、法規命令及行政規則、行政計畫、行政指導、陳情。其中行政處分與行政契約參採各國法制及理論,值得學習者特別關注研習。
陳志華
台灣大學法學博士
現任台北大學公共行政暨政策學系教授

趙達瑜
國立政治大學政治學研究所法學博士
現任國立暨南大學公共行政與政策學系副教授

劉華美
德國慕尼黑大學法學博士
國立台灣大學法律研究所碩士
現任國立台灣科技大學科技管理研究所副教授