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第四篇 公共政策運作過程
第10章 環境系絡與政策投入
 第1節 一般環境系絡
 第2節 運作環境系絡
 第3節 政策投入及機制
 第4節 行政系統與環境互動:公眾關係
第11章 政策制定
 第1節 公共政策概述
 第2節 政策問題認定分析
 第3節 政策規劃分析
 第4節 政策規劃步驟
 第5節 政策合法化分析
第12章 政策執行與評估
 第1節 政策執行分析
 第2節 政策執行研究分類
 第3節 政策評估分析
 第4節 政策議題分析
第五篇 行政核心價值論述
第13章 公共利益與行政理念
 第1節 公共行政的公共性與追求價值
 第2節 公共利益
 第3節 專業與民主的兩難與兼顧
 第4節 行政與政治的分離與關聯
第14章 責任政府
 第1節 政府成長
 第2節 行政責任意義
 第3節 行政責任確保途徑
 第4節 行政責任內涵與途徑的另類分析
 第5節 課責方式與責任政府障礙因素
第15章 新公共行政與黑堡宣言
 第1節 兩次明諾布魯克會議與新公共行政主張
 第2節 新公共行政對傳統行政理論的反思
 第3節 黑堡宣言的提出及其與新公共行政的淵源
 第4節 黑堡宣言重要主張
 第5節 黑堡宣言對公共行政理念的啟發
第16章 新公共管理與政府再造
 第1節 新公共管理及其政府再造實務的背景因素
 第2節 新公共管理論述內涵
 第3節 新公共管理思維下的政府再造
第六篇 結論:行政變革與展望
第17章 行政革新與治理轉型
 第1節 行政革新概述
 第2節 治理意涵與治理轉型概述
 第3節 治理轉型模式
 第4節 治理新途徑
第18章 新世紀的省思與展望
 第1節 行政學的整體回顧
 第2節 科層體制與民主政治折衝
 第3節 民主行政的推動
 第4節 行政學的發展方向與本土化
書封面
第四篇 公共政策運作過程
10 環境系絡與政策投入
  公共政策之環境系絡甚為複雜,形式既多,關涉及影響程度亦不同。這些環境系絡之中,有些與公共權威機制或公共行政系統,較不直接關涉,且有可分別的界限;但另一些則與公共權威機制,較直接關涉,且彼此間相維相繫,難有明顯界限。我們姑且稱前一類因素為「一般環境系絡」,後一類因素為「運作環境系絡」,在本章中各以一節而為說明。第三節即說明這些環境系絡,經由何機制而轉成政策投入,啟發公共政策之制定過程。第四節則要說明行政系統與環境間一種較特定而經常性的互動機制:公眾關係。
        (一)
  一般環境系絡包括自然、文化、社會、經濟、科技、政治、法律、及國際等環境因素所構成,對公共行政運作影響頗大。
  文化為某一特定時空環境中之人們生活方式的總體現,包括:社會文化、物質文化及心智文化,它的特性為,概括性、抽象性、樣式性、功能性、可變性。開發中國家與已開發國家的行政文化差異頗大。在現代社會變遷具加速性、瞬暫性、新奇性、異樣性的情況下,產生許多須透過行政的措施予以調適的問題。
  自然環境因素與經濟活動因素為行政活動的依憑,也是經濟發展程度的關鍵。現代經濟發展產生甚多行政適應問題,應從行政的科學化、社會化、專業化、企業化與民主化的角度予以解決。科技雖為政府達成特定目的的有效手段與利器,但也帶來各種須由「技術官僚」解決的問題。
  政治因素既便利也限制了行政運作的範圍及方法,其中最主要的變項是政治文化、政治制度及政治活動。現代民主法治國家強調「依法而治、依法行政」,故法律的健全極為重要。目前進入所謂社會立法時代,公共行政必須掌握社會立法時代的基本精神、主要特徵、及公法發展走向,採取必要的配合措施。
  每個國家都置身於國際大環境中,國際社會不論戰爭或和平,都會對許多國家產生衝擊。簡言之,一個國家所處的國際局勢,及所擁有的國際地位,都具制定和調整內政外交政策的主要依據。  
                 (二)
  運作環境(亦可稱為工作環境)系絡,對行政系統的結構及運作,產生助力、阻力或制約。這些運作環境因素,舉其要者如官僚體制、行政文化、政治與行政關係之型態等。此種環境亦因國家不同而有異。
  世界現存各國中,依其經濟與工業開發程度不同,可大致分為已開發國家及開發中國家。已開發國家若依意識型態之不同,可分為資本主義國家及共產主義國家。資本主義國家,若再就歷史傳統、文化及社會結構與政治加以比較觀察,可再區分為:(一)古典型的行政,以德、法為代表。(二)公民文化型的行政,以英、美為代表。(三)邁向現代化的行政,以日本為例。
  已開發國家的行政文化共同特質:(一)理性主義;(二)功績主義;(三)相對主義;(四)冒險主義,(五)事實取向主義;(六)行政中立主義。
  (一)古典行政系統可分為二:
  1.法國官僚制度的特色:(1)走向中央集權;(2)文官受保障、監督,處事較超然;(3)官職與工作無密切配合;(4)公務員自成體系;(5)公務員參與人事管理;(6)公務員地位崇高。 2.德國官僚制度的特色:(1)統一法制,分權管理;(2)公務員的忠誠、奉獻與效率;(3)有基爾特之制度精神;(4)任公職機會均等。
  (二)公民文化行政系統可分為兩個次型:
  1.英國文官制度的特質:(1)分權制;(2)貴族化;(3)職務只作大別分類;(4)各類人員間轉任有限制;(5)公務人員有特權;(6)公務員受高度保障;(7)重視年資;(8)對文官要求嚴格。2.美國官僚制度的特色:(1)民主化;(2)分權化;(3)政治化;(4)專業化。
  (三)邁至現代化的行政系統,以日本為例。其行政特質:
  1.以考試選取文官、但有貴族化色彩。
  2.公務人員熱中政治參與,文官具政務角色,政治與行政難區分。
  3.公務員的團體意識高,多數一生忠職於一個部門。
  4.文官退休年齡早,平約在五十歲左右,可發展另一段生涯。
  5.政務官與事務官難區別。
  6.官僚系統對國家發展有不平凡影響力。
  開發中國家的行政特質可分三方面言之:
  一、行政生態的特質:(一)政治菁英普遍有致力發展之意願;(二)社會高度依賴公共部門領導;(三)社會初期政治不穩定;(四)現代化中與傳統菁英間有差距;(五)各項政治面貌的發展不平衡。
  二、行政文化的特質:(一)威權主義;(二)家族主義;(三)因緣主義;(四)形式主義;(五)人情主義;(六)官運主義;(七)通才主義;(八)特權主義。
  三、行政制度與行為的特質:(一)重疊性;(二)異質性;(三)形式主義;(四)貪污腐化。
  開發中國家行政系統的類型,可分為兩大集團,各四個類型:
  (一)官僚突出的體制:1.傳統菁英系統;2.個人官僚菁英系統;3.聯盟官僚菁英系統;4.鐘擺型系統。
  (二)政黨突出的系統:1.多頭競爭系統;2.一黨獨大半競爭系統;3.一黨獨大動員系統;4.共黨極權系統。
                 (三)
  社會的問題層出不窮,於是相關的社會大眾,就會反映問題所在及解決問題的政策訴求,使之進入公共事務管理系統,此即本章所謂政策投入。而政策投入須經由某種行動主體或途徑才能完成,此即機制。舉其要者如公民參與、利益團體、政府蒐求民意、大眾傳播媒體、選舉、政黨、智庫等。 公民參與是現代民主國家推動公共事務不可或缺的要素,具有許多優點,不過也存在若干缺點,它可透過許多方式表示。利益團體可分:一、公益團體及二、私益團體兩類,具有提供決策資訊及補「區域代議制」不足之功能,其活動方式甚多。 民意是現代民主政治的基礎,具有多項特性,為政者可採多種作法,以廣徵民意,但應瞭解民意的不可靠性而慎重辨明真正民意所在。傳播媒體因可形塑及匯集民意,故對政務推動影響至鉅,但因傳播媒體在運作上存有多項缺失,故常受批評,宜設法改進之。 選舉與政黨被認為是民主政治的兩大基石,二者關係密切。二者都具有多項功能,是行政運作的重要投入因素。 智庫乃是當代政策研究組織之別稱。它是當代社會的產物,是公共政策投入或形成政策議程的一種重要的中介機制。智庫是由專業人員組成的跨學科、跨領域的綜合性政策研究組織,它的出現對改善政策系統和環境、促進政策質量之提升有著積極的影響。一般而言,智庫可分為:(1)官方智庫;(2)半官方智庫;(3)民間智庫;(4)國際智庫。
                 (四)
  政府系統與環境保持經常而長期互動的一項重要機制,即政府公眾關係。它依靠傳播做為聯結組織與公眾的橋梁。一方面,向公眾傳播信息,讓組織獲得公眾認識、感情和支持;另一方面,組織又必須不斷吸收來自公眾方面的有關信息,審度公眾的意見,以調整和改善自身行為(政策與措施)使盡量與公意配合,從而達到與公眾之間的感情與信息的雙向溝通。
  公眾關係之意義有兩方面:(一)就客觀而言,是指一個人或機構與其公眾相處之關係,而不論此種關係是好或是壞。(二)就主觀而言,是指一個人或機構努力設法消除其與公眾之不良關係,並維持或爭取其與公眾之良好關係的有計畫地制定政策與行動之過程。
  任何公眾關係主體,其推展公眾關係工作均有兩項共通的基本目的,即:(一)爭取或維持公眾對主體之瞭解、友善與支持。(二)消除公眾對主體之誤會、指摘與攻擊。
  公眾關係的正確理念包括:
  1.公眾關係之目的有積極與消極兩面。
  2.公眾關係之前提為履行社會責任,服務大眾利益。
  3.公眾關係之基礎在於機構(或個人)之本身有良好的表現。
  4.公眾關係之手段為有效溝通。
  5.公眾關係之主體可為個人或機構。
  6.公眾關係之客體即為公眾。就組織而言,包括:內在與外在兩類公眾。
  7.公眾關係是一種長期有計畫的努力之結果。
  8.機關公眾關係之責任,應是首長的基本責任之一。
  一般人對公眾關係常存有下列錯誤觀念:
  (1)視公眾關係作為是文過飾非之手段。
  (2)抱持為而不宣之態度。
  (3)抱持宣而不為之態度。
  (4)採不理公眾之態度。
  (5)視公眾關係為一種魔術。
  (6)將手段與目的混淆不清。
  (7)只以宣傳能量做為衡量公眾關係成效之標準。
  推展公眾關係有下列重要工作原則:(一)內部做起;(二)雙方溝通;(三)誠信為本;(四)公開透明;(五)平時發展;(六)不斷創新;(七)社會責任;(八)服務大眾;(九)全體動員;(十)方略靈活。

11 政策制定
  公共政策是一門科際性的學科,大致上,可分成零和賽局型與非零和賽局型政策。政府制訂政策的目的主要在解決各種公共問題,而造成公共問題發生的原因很多,我們可以從市場、政府及政策失靈的觀點加以探討。
  公共問題發生後,可經由各種管道,提請社會及政府注意,希望政府能接納問題並加以處理,不過這須視政府對問題所持的態度如何而定。大致言之,政府的態度可能為四者之一:放任問題發生、鼓勵問題提出、促使問題發生、遏阻問題發生、政府如果決定處理該問題,就由政策分析人員深入分析研究,並撰寫「政策議題報告書」,做為進一步規劃解決方案的依據。
  規劃政策方案時,應遵循七項原則,並從下面七個面向進行可行性分析:政治、法律、經濟、行政、技術、環境、時間。此外,在從事資料蒐集、處理,及方案設計與選擇時,可依問題的結構程度,從六種不同的政策方案決策途徑中,選擇適當者使用之。
  政策方案一旦規劃完成,必須提經有審批權的行政首長、委員會或立法機關,加以批核或表決通過,才能取得合法地位,進入政策執行的階段。這一段方案審批的過程,就是政策合法化。行政機關如果希望提出的方案能順利通過,就必須特別注意決策者的決策標準是什麼,有否採取適當的合法化作法,以及避免「團體盲思」現象之出現。

12 政策執行與評估
  政策方案在經過合法化程序後,即進入政策執行的階段。在此階段如欲使方案順利推動,首先必須進行執行力研究。此項研究涉及分析那些重要的變項會影響政策的執行。許多學者透過政策執行力模式的建構加以分析,例如愛德華三世就是其中之一。不過,我們可以從整體的觀點,將影響政策執行成敗的重要因素歸納為九大項。此外,為了有效推動政策,政府必須採取適當的政策工具,魏瑪與文寧所提出的政策工具,可說具有相當的代表性。當然,政策如欲執行成功,也要採取各種作法,提高標的人口對政策執行的順服度。
  有關政策執行之研究分類,依執行方向得分為「向前推進的策略」及「由後推進的策略」,另從執行主導權角度,得分為「由上而下的政策執行」及「由下而上的政策執行」。
  政策執行後,究竟有沒有按照既定的計畫進行?有沒有達成預定的目標?必須有系統的加以評估。政策評估可分成三大類:預評估(包括規劃評估、可評估性評估及修正方案評估)、過程評估、結果評估(包括產出評估及影響評估)。
  評估政策時,必須先設定標準,一般性(共同性)的標準有以下六項:效率性、效能性、充分性、回應性、公正性、適當性。從事政策評估的主要步驟如下:1.決定評估目的與評估者。2.選擇評估資料的蒐集方法。3.進行政策執行結果的比較。4.處理評估結果。政策方案實施後,須予政策監測,就執行實況予以描述解釋以及追蹤管制。
  由於任何一項公共政策所涉及的層面都很廣泛,因此爭議性的論題很多,所有政策運作過程的參與者,都應妥善處理此些議題,才能獲得「全贏」的結果。較為重要的議題包括民意、自力救濟、鄰避情結、危機管理、民營化、及政策行銷等。

第五篇 行政核心價值論述
13 公共利益與行政理念
  就理念或高層抽象哲學的觀點言,公共或公共性是公共行政永恆的本質。就是這個「公共」獨特性,才能使公共行政(行政學)足以與其他學科或專業有所重大區別。「公共」的涵義可由兩個途徑加以探討,實質意義是指公共利益,但其指涉對象(公共對象)則無一致性見解,大概分為利益團體、理性抉擇者、代議士選民、消費群體、優秀公民五種說法。
  公共行政所追求的價值諸如:效率、效能、平等,正義等,呈現多樣化及彼此不易相容的特徵。顧塞爾(Goodsell)將這些多元互爭的行政價值,歸結為「五個M」:(一)手段、(二)倫理、(三)民眾、(四)市場、(五)任務。此外,公共管理確與企業管理有所差異。
  公共利益是公共行政「公共性」的實質意義,是有關公共生活及公共管理所有價值的常見統攝性用語,但其概念非常難予明確釐清,模糊性、抽象性、及不確定性是其特色,但仍可從政治學、經濟學、社會學不同學科的角度,探就其涵義,並嘗試性地歸納出若干見解。
  公共利益具有:一、凝聚功能;二、合法功能;三、授權功能;四、代表功能,至其分析架構有:(一)舒伯特(Schubert)的行政人員三種決策類型(風格):1.理性論者;2.理想論者;3.實務論者。以及(二)哈蒙(Harmon)的五種行政類型格道:1.被動型;2.理性型;3.專技型;4.反應型;5.前瞻性。
  為了解決公共利益概念在實務應用上的隱晦困境,全鍾燮(Jun)特地提出八項判別準則:(1)公民權利;(2)倫理與道德標準;(3)民主程序;(4)專業知識;(5)非預期結果;(6)共同利益;(7)輿論民意;(8)充分開放。
  專業行政與民主政治均是當代自由社會處理公共問題的必備要件,而專業理性與政治回應也都是我們所肯定及追求的行政理念,「魚與熊掌」實難分出那個較為重要及優先。兩者關係雖非和諧圓融,但亦非相互排斥,而是「顧此失彼」的不易相容、時起衝突、需謀平衡的兩難局面。
  「公共行政」基本的意義是指依法完成政府的任務及活動。換言之,它是一門公共管理的學術研究與實務運作。就理念或高層抽象哲學的觀點言,公共或公共性是其永恆的本質,專業與民主是其橫跨管理面與政治面之必須兼顧的兩難挑戰,而由於系出「政治學」母學,行政與政治的適當關係與分際更是迄今不息的理念爭論。 行政學是自「政治學」母學分支獨立而茁壯長大的一門學術領域,行政與政治的關係是公共行政核心議題之一,傳統的二分主張雖不再流行,但仍具規範性意義。有關此一議題,史跋勒(Svara)除將前人研究整理歸納為:(一)政策行政二分模式、(二)政策混合模式、(三)行政混合模式、(四)政策夥伴模式外,更提出自創的「行政、政治分立二元模式」。

14 責任政府
  政府規模持續成長是中外各國普遍現象,詮釋理論可歸納為:(一)價值轉變、(二)社會發展、(三)經濟混合、(四)政治過程、(五)科層習性等五類因素彼此互動,終使政府職能及規模易漲難縮。
  行政責任(administrative responsibility)是具有系統層次意義的綜合性概念,由負責行為與倫理行為所構成,內涵包括:一、回應;二、彈性;三、勝任能力(職能);四、正當程序;五、課責;六、廉潔等六項民眾對政府運作期盼的價值偏好。
  有關行政責任的確保途徑分析架構,一般區分為:
  (一)內部正式確保途徑:行政控制(古典責任動線、決策程序、幕僚機關、機關協調、上級監督)、調查委員會、人事主計政風之雙重隸屬監督機制。
  (二)外部正式確保途徑:議會控制、司法控制、行政監察員、選舉。
  (三)外部非正式確保途徑:公民參與、傳播媒體、資訊自由。
  (四)內部非正式確保途徑:代表性科層體制、專業倫理、弊端揭發。
  上述的行政責任內涵與確保途徑,可改以政治責任(科層責任)、個人責任、專業責任之三元責任論點,予以另類分析。其中以專業責任為論點核心,並引伸「新公共行政」的行政人員改革性角色倡議主張,以及「黑堡宣言」精要闡述。
  匡正違法失職或不當行為的課責方式分為:政治懲處(主動求去及壓力請辭)、法律懲處(懲戒責任、刑事責任、國家賠償責任)及行政懲處(考績性及其他懲處),而阻撓責任政府實踐的障礙因素計有:1.責任動線的衝突;2.責任內涵模糊不清;3.政府腐化。唯有法治加上德治,使二者交互生輝,始能洗滌公共、引領從政人物,並澄清吏治,確保責任政府的實踐。

15 新公共行政與黑堡宣言
  本章將回顧公共行政學術演進的重要里程碑─新公共行政,並且深入分析新公共行政對傳統行政理論的反思,進而以較大篇幅介紹黑堡宣言,俾使讀者能清晰掌握在新公共行政一脈的觀點下(包含延續其傳統的黑堡宣言),公共行政之內涵以及價值,更希望讀者讀完本書(上、下冊)後能夠獲得對於公共行政學術演進各個階段─傳統行政理論(見上冊)、新公共行政、新公共管理的完整認知,以便明瞭各家論述的精髓。本章鋪陳內容包括:兩次明諾布魯克會議與新公共行政的主張、新公共行政對傳統行政理論的反思、黑堡宣言的提出及其與新公共行政的淵源、黑堡宣言的重要主張、黑堡宣言對公共行政理念的啟發。

16 新公共管理與政府再造
  傳統行政理論受到行為主義的補充,朝向科學化發展,而其思維與內涵大約在1960、1970年代再度歷經重要轉折,經此轉折之後的行政論述,在1990年代形成了被論者稱為新公共管理的思維,隨後並且展開了全球性的、以此思維為基礎的行政改革實務。本章旨在介紹新公共管理及其改革實務,共分三節:新公共管理及其政府再造實務的背景因素、新公共管理的論述內涵、新公共管理思維下的政府再造。

第六篇 結論:行政變革與展望
17 行政革新與治理轉型
  本章旨在介紹20世紀末以來普世的行政革新氛圍當中,公共行政學術與實務界所共同關注的治理(governance)及其轉型的課題。本章共分四節,第1節對行政革新的基本內涵進行概略性的說明;第2節則是界定治理的意義,並勾勒傳統治理模式的形廓,進而指出治理轉型的背景因素;第3節析論治理轉型的四種模式;第4節介紹因應當代系絡變遷的治理新途徑。

18 新世紀的省思與展望
  現代行政學起源於威爾遜(Wilson)1887年發表的「行政的研究」一文,一百多年來的發展內涵呈現了包括:政治、管理、倫理三個層面而為一體的學術研究與實踐。本章首先回顧行政學在此三個層面的重要發展概況,並初探批判觀點的意義,暨歸結於典範遞移的可能爭論。
  科層體制(bureaucracy)是行政機關統合眾多公務員達成龐雜多樣施政計畫的基本性、必然性組織類型,而民主政治(democracy)則是人類追求自由、平等與人權較可行的政治制度;或謂「政治是希臘的,行政是羅馬的」。兩者齊結在政府管理議題上,無法避免地呈現衝突,必須相互調適。
  本章略述韋伯(Weber)對科層體制的肯定和憂慮,亦介紹韓謀爾(Hummel)、羅聖朋(Rosenbloom)、全鍾燮(Jun)等學者對科層與社會、科層與民主的不同特徵說明,以及調適措施。
  史特勞斯(Strauss)名言:「現代人必須要與現代巨靈(科層體制)生活在一起,問題不在於如何殺死它,而是如何馴服它。」,而最能把握新公共行政觀點之公共行政核心論點,善盡做為「主權受託者」之職責的,應屬「民主行政」(democratic administration)的主張。本章論述了歐斯洞(Ostrom)的民主行政基本命題,以及全鍾燮(Jun)、華韋克(Warwick)、戈登(Gordon)及國內林鍾沂教授等學者有關民主行政特色與作法的主張,不外乎;公益、參與、回應、代表、責任、倫理、程序、自省等要求,並進而說明公民參與的意義及參與方式。
  在行政學的最後,必須反省與努力的是本土化的嚴肅課題,仿效外國無可厚非,但終須走出自我風格。眺望未來,國內公共行政的研究必可展現旺盛的學術生命力,猶如浴火鳳凰一般,要從過去的灰燼中建立起嶄新的新形象,成為融會貫通政治、管理、倫理而為一體,具有「學術識別系統」的一門獨立自主的專業或領域。
吳 定
◎學歷 美國紐約州立大學公共行政學博士
◎現任 國立政治大學公共行政學系教授

張潤書
◎學歷 美國俄亥俄州立大學政治學碩士
◎現任 國立政治大學公共行政學系退休教授

陳德禹
◎學歷 國立臺灣大學政治學系法學士
◎現任 國立臺灣大學政治學系名譽教授

賴維堯
◎學歷 國立政治大學政治學博士
◎現任 國立空中大學公共行政學系副教授

許立一
◎學歷 國立政治大學公共行政學博士
◎現任 國立空中大學公共行政學系副教授