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第一章 行政國
 第一節 公共行政與行政學的意義
 第二節 行政國與大政府
 第三節 政府成長的理論與事實
 第四節 行政機關政策影響力
 第五節 我國行政系統與組織
第二章 行政學理論
 第一節 行政學發展概述
 第二節 傳統時期行政學理論
 第三節 修正時期行政學理論
 第四節 整合時期行政學理論
第三章 公共組織的設計取向
 第一節 傳統公共管理的觀點
 第二節 新公共管理的觀點
 第三節 政治的觀點
 第四節 三種觀點之下公共組織的設計取向
第四章 公共行政人員角色的規範內涵
 第一節 反思管理主義對公共行政人員的角色界定
 第二節 行政中立意涵的釐清
 第三節 公共行政人員應扮演的角色與及其作為
第五章 政府人事管理
 第一節 政府部門人事管理模式
 第二節 政府人事管理體制
 第三節 人力甄補
 第四節 人力激勵
 第五節 人力發展
 第六節 人力保障
第六章 政府財務行政
 第一節 公共財與財務行政
 第二節 政府財政收入
 第三節 預算過程與財政支出
 第四節 我國政府財務狀況
第七章 公共政策
 第一節 公共政策與政策分析
 第二節 公共政策研究目的
 第三節 公共政策分析架構
 第四節 總體層次的政策分析
第八章 公共行政展望
 第一節 前言
 第二節 理性模式的行政理論
 第三節 理性模式的行政理論之批判
 第四節 未來公共行政的環境系絡
 第五節 民主行政的原則與實踐
 第六節 結論
書封面
第一章 行政國
  公共行政或行政的定義難下,但案例或活動倒是普遍可得。現代社會中,行政的質量正與人民的日常生活息息相關,我們的食、衣、住、行、育、樂或生命財產安全,都依賴於政府機關的績效表現。行政是每個人應該關心的事,且最好去了解它。
  行政最簡單的說法,就是公務的推行、公務的管理或政府的管理。其正式意義可界定為:政府機關及公務員依法公正有效地處理與公眾有關的事務,提供必要的管制與服務,解決社會衝突及公共問題,並對所採取的行動手段與結果目的承負責任。
  「行政國」(Administrative State)一詞是行政學者用來形容政府職能擴張、人民依賴日深的時代潮流下,行政部門具有舉足輕重地位的用語。行政學觀點的政府概念,是一個多元概念的抽象組合,是由:(一)法律、(二)稅賦、(三)公務員、(四)組織、(五)計畫五項基本要素所組成。現代政府以其徵收社會資源之多與主導社會發展之鉅,常被稱為「大政府」(Big Government),任務眾多,執行工具多樣化。政府規模持續成長是中外各國的普遍現象,政府為何成長的詮釋理論可歸納為:(一)價值轉變、(二)社會發展、(三)經濟混合、(四)政治過程、(五)科層習性等五類因素的彼此互動,終使政府職能及規模易漲難縮。
  行政學之所以值得探討研究,基本前提在於「行政國」來臨及政府成長後,行政機關必然成為政府治理及政策過程的重要參與者。我們肯定及了解行政機關一重要角色,然後研讀行政學才有意義。行政機關為何擁有政策影響力,可分從(1)政治系統相關制度的限制(立法機關與政務機關無以完全承擔政策功能);(2)科層體制的自我條件成熟(專業知能、裁量權限、動員支持)二個構面,加以分析。「否決團體」、「侏儒耍大力」、「無正當性的權力影武者」等術語,正是有關此權力現象的傳神形容詞。
  我國憲政制度為「雙重行政首長制」(偏移為總統制),行政系統從上起自總統,下分中央行政機關(行政院、考試院、內政部等部會級行政機關以及所屬機關),及地方行政機關(省(市)政府、縣(市)政府、鄉(鎮、市)公所)。

第二章 行政學理論
  公共行政實務與人類管理眾人之事的組織歷史同樣久遠,唯至十九世紀後期,行政學才展開系列學術活動。從威爾遜(Wilson)於一八八七年發表「行政的研究」一文以來,行政學理論發展大約分為三個大時期:一、效率觀念與傳統理論時期(約一九三○年代以前);二、人性觀念與修正理論時期(約一九三○至一九六○年代);三、動態觀念與整合理論時期(約一九六○年代至今)。其中我國公共行政的教學研究,約近七十年的歷史。
  傳統時期理論將(公共)組織視為一個靜態大機器,探討權責的合理配置,組織結構的健全,工作方法的標準化及管理制度的建立,然後尋求最佳行政(管理)原則,以使組織有效運作,俾達到最高效率及理性的目標。本期重要學說計有:(1)威爾遜(Wilson)與政治行政二分理論;(2)韋柏(Weber)與科層體制理論;(3)泰勒、費堯(Taylor、Fayol)與企業管理理論;(4)古立克(Gulick)、張金鑑與行政管理理論。
  修正時期的行政學大量借用(取經)心理學、管理學等其他學科的相關理論,以補強(公共)組織的人性面、行為面研究、重視社會及心理次級系統或動態網路對組織的影響。該期重要學說計有:(1)梅堯(Mayo)與胡桑實驗(Hawthorne Experiments); (2)馬斯婁、赫茲伯格(Maslow、Herzberg)與激勵管理理論;(3)巴納德(Barnard)與動態管理理論;(4)賽蒙(Simon)與決策行為理論。
  傳統與修正兩大時期行政學理論的最大共通致命傷,就是無視環境的存在,或假定環境對組織管理的影響至微。由於政治、經濟、社會等環境因素的巨大變化,公共問題層出不窮,政府面臨前所未有的挑戰,強調組織結構及管理過程的傳統理論,與強調人性因素的修正理論,均無法再各自堅持是放諸四海皆準的最佳理論。因而,(1)系統理論以整合急先鋒的姿態應運而生,從而(2)權變理論出現;而反省行政與社會、行政與民主關係的新興問題,「公共」重要性日益突顯, (3)「新公共行政」(New Public Administration)挺而質疑行政學主流理論的理性模式,要求貫徹社會公道正義,強調「公共」是行政學核心所在。整合性或統整性的行政理論雖是理想,尚未實現,但兼顧科技文明與人本社會的觀點,卻是現在或未來行政論,不可忽視的議題。

第三章 公共組織的設計取向
  公共組織的設計實包含著多元的觀點,價值取向亦呈現多元性,本章欲闡述公共組織設計的理論基礎,而作者採取宏觀的層次,擇取管理以及政治二種途徑予以探討。文中將管理的途徑分成傳統公共管理、新公共管理再加上政治共三個觀點,剖析在三種觀點之下公共行政的基本價值和思考方向,以及這些不同的價值所導致之公共組織的設計取向。最後指出,三種觀點其實可以並存於公共組織的設計實務上,而且設計者也應該考慮將這些不同的觀點作適當調和而不是偏廢一方。

第四章 公共行政人員角色的規範內涵
  在本章當中,作者主張界定公共行政人員角色內涵的相關論述時,不應只重管理層面的經濟效率,而忽略規範性質的課題與價值思辯的重要性,如此才不會因為過度地著重於經濟效率,導致民主行政應追求的核心價值諸如社會公正、正義等遭到忽視。另一方面,從行政實務的角度言之,公共行政人員的行動往往必須受到制度結構的制約,意即所謂的制度結構正是行政行為賴以為據的價值和規範,所以對於價值和規範的反思有其必要性,樹立適當的價值規範亦與民主行政品質的良窳息息相關。據此,本章旨在探討公共行政人員角色的規範性內涵,即從價值系絡著手談起,建構公共行政人員「應該」扮演的角色內涵。是以,首先欲反思管理主義觀點之下公共行政人員的角色,指出其限制所在;其次,剖析傳統行政中立觀念的弔詭,呈現其對行政行為可能造成的扭曲與限制;最後,闡述民主行政當中公共行政人員應扮演的角色內涵,俾彌補前述的限制。

第五章 政府人事管理
  政府人事管理工作影響政府能力的表現。本章先就政府部門人事管理的獨特性提出一個分析架構,強調人事管理工作經由:一、人力甄補;二、人力激勵;三、人力發展;和四、人力保障四個主要政策,達成政府人事管理的四項重要目標:(一)提升工作能力;(二)增進員工工作生活品質;(三)確保公務員行政中立;及(四)回應政治首長的政策理念。各種人事管理政策的內容則會因人事分類體制(職位分類制或品位分類制)而有不同。
  人力甄補主要是經由人力需求分析、招募、考選與任用等程序,期能甄補到足夠數量、合於所需、專業或通才之人力。人力激勵的工具很多,待遇是最基本也是最重要的一項,而俸給政策則應求其具備公平性,以產生留才和激勵之功能。人力發展主要包括:績效評估與訓練兩大政策,使現有人力的工作能力可以不斷維持和提升,並給予獎懲。人力保障是透過管理關係的民主化和權利救濟等途徑,使得公務員在身分權和工作權上均有合理的保障,增進其認同感和安定感。
  基於對人事管理各面向的理論知識,再對照我國政府的人事管理法制與實務,可以對於目前的人事政策之優缺點有全面概略性的認識。

第六章 政府財務行政
  本章討論政府如何從事財務行政工作。首先,界定財務行政的範疇包括:財政政策、財務責任、財務職能、財務組織機構及預算過程。然後分就財政收入與財政支出面進行分析。
  政府財政收入的來源有:賦稅收入和非賦稅收入兩大體系,非賦稅收入包括:企業收入、行政收入、財產收入、公債與賒借收入,和其他收入。賦稅收入則是政府財政收入的主要來源。
  政府財政支出與預算過程關係極為密切。預算過程主要包括四個階段:(一)預算編製;(二)預算審議;(三)預算執行;和(四)預算決算,每一階段皆有其獨特性的課題,而預算過程也正是行政與立法部門的具體互動場合。預算編製的結果與所採行的預算制度有關,常見的預算制度包括:總額預算、細目預算、績效預算、設計計劃預算和零基預算。
  本章最後一節根據所介紹的財政行政理論,分析我國中央政府的實際狀況,包括:財政收入面、財政支出面和財務行政組織體制的討論。
  政府規模的擴張有賴健全的財政支應,正所謂「財政為庶務之母」。健全的財政則需依賴妥善的規劃,包括:財政收入與財政支出兩大面向的規劃,這些規劃的工作可以統稱為「財務行政」。本章的主旨即是介紹政府財務行政的概念,本章先說明財務行政的意義,再分就財政收入和預算過程加以討論,最後扼要分析我國的財務行政狀況。

第七章 公共政策
  本章內容,首先綜合各學者的界說,提出一個較為完整的公共政策定義;接著以「政策分析」和「政策倡導」的對比,來說明政策分析的狹義意義與廣義意義。
  其次,將從不同的角度來探討公共政策的研究目的。例如,從政策分析家的型態,可分成:(一)科學家;(二)專業的分析家;(三)政治的分析家;(四)行政的分析家;(五)個人的分析家等五種類型,它們分別顯現出各自獨特的政策研究旨趣。又如,從知識使用的立場,則可分成:1.實證主義的政策研究;2.工程模式的政策研究;3.啟蒙模式的政策研究等。
  再次,為了讓學習者能以一整合性架構,執簡馭繁地對政策運作的制度與環境間的動態關係,做有效的觀察與審視,本文亦將介紹伊斯頓(Easton)的「系統途徑」及唐恩(Dunn)的「以問題為中心的政策分析觀」,並論述二者的缺失。
  最後,由於前述兩種的分析架構無法深入探討公共政策與整個社會、經濟乃至國家的全面關係,我們將再介紹另一個為晚近學者所特別關注的「總體層次的分析」架構。其要點是,審查公共政策的運作,應從大至國家的角色,小至執行人員的性格、心理動機作一全面性的探討。
  從歷史演進的事實來看,「公共政策」(public policy)的實務可說和人類組織的存在一樣久遠。自人類組織社會、成立政府以來,對於政府政治權力的運作及其施政內容的採行,即有各種的分析、研究、批評及建議。例如,我國古代有所謂的「策」(戰國策)、「論」(過秦論),便是屬於「公共政策」的著述。不過,「公共政策」成為一門系統化的學科大約只有五十餘年,一九五一年拉斯威爾(Harold D. Lasswell)和賴納(Daniel Lerner)合編:《政策科學:範圍與方法的新近發展》(The Policy Science: Recent Development in Scope and Method)一書,方被認為是公共政策研究的濫觴(Dunn, 1994: p.46)。
  對公共政策研究的重視,乃晚進之事,可說是社會科學中一個新的範疇,各種闡述公共政策的理論、模式、架構尚屬建造階段,學者見解紛歧,迭有爭論,甚至連「政策」、「公共政策」的意義為何,都是眾說不一,以致意義混淆,變成異常複雜的概念。爰此,本文將首先釐清「政策」與「公共政策」兩名詞的意義內涵,並針對「政策分析」(Policy analysis)的意涵加以扼要說明;繼而針對為何要研究公共政策的主要目的加以闡述;復次,就平日政策研究學者所經常採用的兩種分析模式加以敘述和評論,以資做為探討公共政策之總體層次分析的反省與借鏡,和最後(第四節)則在指出建構一個比較周延和完整的分析架構,除重視政策流程的各個階段外,尚應認識國家的基本運作規則與價值意識等。

第八章 公共行政展望
  脫離「政治學」而獨立出來的「公共行政」,百餘年來,並未脫離行政的理性模式範疇,爰此,本章將先介紹理性模式的理論要點,並以古立克(Gulick)建立的組織理論說明之。
  其次,由於在理性模式導引下的公共行政組織的實務運作,沒有能力回應紛至沓來的政治、經濟、社會、文化、福利等問題,可見,理性模式的行政理論有著重大缺失。是故,我們將引用哈蒙(Harmon)的「行動理論」和丹哈特(Denhardt)的「批判觀點」,對理性模式的缺失和不全加以批判。
  而在探討「公共行政」的展望─民主行政─之前,將先分別以托佛勒(Toffler)的「第三波」、奈思北(Naisbitt)的「大趨勢」和瓦爾多(Waldo)對行政困境的分析,來析論未來「公共行政」所可能置身的環境系絡,及其在理論與實務上所該有的思考方向。
  最後,展望「公共行政」的出路,指出應在理論與實務同時進行一場「典範革命」。理論方面,可以「民主行政」取代「傳統行政」;實務方面,則應從人事制度、預算制度、民營化、全面品質管理、社區導向、爭取民眾支持、強化行政責任等,作全面的革新。
賴維堯
國立政治大學公共行政學博士
現任國立空中大學公共行政學系副教授

林鍾沂
國立政治大學政治學博士
現任國立台北大學公共行政暨政策學系教授

施能傑
美國匹茲堡大學政策分析博士
現任國立政治大學公共學系教授

許立一
國立政治大學公共行政學博士
現任國立空中大學公共行政學系副教授