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第1章 公共管理的興起、意涵與發展
 第一節 公共管理興起的背景
 第二節 公共管理的概念和意涵
 第三節 公共管理的研究途徑
 第四節 公共管理與實務發展的交互影響
第2章 企業性政府與政府再造
 第一節 新政府運動的背景
 第二節 企業性政府的理論意涵
 第三節 企業性政府的設計策略與限制
 第四節 當代主要國家政府再造之趨勢
 第五節 我國的政府再造工程
第3章 政府組織最適化
 第一節 政府組織最適化的策略工具
 第二節 政府組織最適化之策略選擇
 第三節 組織規模最適化的選擇準則
第4章 管理工具在公共部門的應用
 第一節 公共管理的工具
 第二節 流程再造
 第三節 全面品質管理
 第四節 標竿及績效管理
 第五節 結論
第5章 公部門績效管理
 第一節 績效評估之意義與功能

 第二節 目標管理
 第三節 績效評估的類型
 第四節 公共部門實施目標管理與績效評估之限制
 第五節 結語:以績效管理提升行政效能
第6章 指標管理:績效指標與政策指標
 第一節 績效評估之意義與功能

 第二節 政府績效衡量之限制
 第三節 政策指標的概念與意義
 第四節 政策指標建立的機制:專家意見和民眾參與
 第五節 政策指標的選擇與應用
 第六節 結語:指標管理與政府再造
第7章 公部門的策略管理
 第一節 什麼是策略管理
 第二節 策略管理的過程與特徵
 第三節 公部門策略管理所面臨的各種挑戰
第8章 知識管理
 第一節 知識的意義、種類與知識管理的定義
 第二節 知識的種類
 第三節 組織的知識創造理論與知識管理
第9章 學習型組織
 第一節 學習型組織的起源、定義及相關名詞的解釋
 第二節 傳統型組織與學習型組織的比較
 第三節 組織學習的障礙與學習型組織的建立
第10章 策略性的人力資源管理
 第一節 全人觀點與單向度的人
 第二節 影響工作績效的變數
 第三節 資訊社會的技術條件
 第四節 結語:策略性的人力資源管理今昔之別
第11章 公共管理資訊系統與電子化政府
 第一節 公共管理資訊系統的意義與組成
 第二節 管理資訊系統的發展
 第三節 電腦化管理類型
 第四節 管理資訊系統與資訊資源管理
 第五節 電子化政府
第12章 企業化預算
 第一節 緒言:「預算改革」被忽略的政府再造
 第二節 新政府運動與企業化預算
 第三節 我國現階段政府預算之現況與問題
 第四節 預算改革方式的省思:限制、誘因與策略
 第五節 結語:破除企業化預算的迷思
第13章 新績效預算
 第一節 政策、預算、績效「三合一」
 第二節 從績效預算到新績效預算
 第三節 美國政府推動新績效預算之實務經驗
 第四節 我國研考會的施政績效評估制度
 第五節 新績效預算的限制與展望
第14章 公共管理研究途徑的反思與批判
 第一節 政府與市場關係的背景
 第二節 「小而能政府」的不切實際
 第三節 公共管理研究途徑方法論上的基礎:反思與批判
 第四節 結語
第15章 新公共管理的願景、限制與展望
 第一節 海峽兩岸的行政改革近況
 第二節 新公共管理思潮的與行政改革運動
 第三節 新公共管理的願景與盲點
 第四節 結語:從新公共管理到新公共服務
書封面
第一章 公共管理的興起、意涵與發展
  本章的架構分為四大部分:(一)公共管理興起的背景;(二)公共管理的概念與意涵;(三)公共管理的研究途徑;(四)公共管理與實務發展之交互影響。
  公共管理肇始於美國七○年代,在九○年代大放異彩,改變了公共行政學學術理論與實務的原本面貌,是傳統公共行政「改變的年代」(Era of Change)。
  一般學界對公共管理的意涵,係指公共部門的管理,其中包括政府部門及非營利組織。它繼承科學管理的傳統,作為一種應用性的社會科學,反映出科際整合的取向;將公共行政視為一種專業,將公經理人視為專業的執行者,強調策略與領導的藝術。
  公共管理的研究途徑,以包茲門(Bozeman)的分類為當前主流看法:一為P(Policy)途徑;一為B(Business)途徑,前者是從公共政策下沿而來(down from public policy),後者是從企業管理提升而上(up from business)。P途徑通常將公共管理者界定為高層的政策管理職位,並不是日常行政事務的管理;B途徑則偏向經驗性研究及過程研究,較重視高級常任文官之角色。
  在公共管理的實務發展上,美國儼然成為先驅者,最具代表性的案例就在新政府運動一書中,另外,本章也介紹了英國以及我國的政府再造運動。

第二章 企業性政府與政府再造
  八○年代全球各主要國家掀起企業性政府的風潮,以政府再造與行政革新因應財政危機。這一波政府再造風潮之理論基礎,首推奧斯本與蓋伯勒(Osborne & Gaebler)所著之新政府運動為代表。公共部門需要革新的主要理由之一,係因政治體系在「挑戰與回應」的過程中,出現「政府失靈」的現象所致。政府面對遽變的外在環境和日增的公民需求,常須擴張其規模與職能以求因應,但擴張後的官僚體系在效率與效能上並未顯著提升,預算的支出與財政的負擔卻日益沉重,使得政權的合法性與正當性日趨式微。因而有論者遂提出以「企業精神」,強調創新、積極、彈性來改造官僚體系。
  本章除了介紹企業性政府的理論意涵外,並歸納企業性政府的共同特質以及理想公經理人應具備的特質。其次,本章也從「新政府運動」中的十項原則,探討企業性政府在執行層面上的設計策略,亦分析企業性政府所面臨的幾個限制:(一)公私部門誘因結構的差異;(二)主觀意志論的限制;(三)對私部門企業管理的迷信;(四)創新與彈性的風險。最後本章介紹了當代主要國家政府再造之趨勢。同時本章在第五節除了介紹我國行政推動的政府再造現況之外,也分析了我國政府再造工程所面臨的三大瓶頸:(一)憲政體制的難題;(二)組織再造的困境;(三)建立績效獎懲制度的阻力。

第三章 政府組織最適化
  公共組織面臨的環境是一個高度政治化的環境,其發展趨勢為:國與國的分界愈來愈模糊,政經領域的分界愈來愈不清楚,公部門、私部門及非營利組織的分界愈來愈含糊。政府機關面臨許多環境帶來的衝擊,而不得不尋求突破傳統的管理之道。組織再造的策略規劃提供了新的思考及行動的方法,使行政機關得以檢視本身的角色定位、偵測內外部環境的重要因素,形成一有助於組織生存或發展的組織重整計畫。
  組織設計的策略規劃影響組織的本質、作為,以及使命之基本決策及行動。它和一般組織的長程規劃有所不同。策略規劃的理論與實務源於企業界,而最近才被引進公共管理領域中。過去的應用顯示,政府機關在某些特定情境中須運用策略規劃;而策略規劃之成功則牽涉到幾項關鍵因素。
  本章介紹政府機關組織最適化的原理、原則和理論基礎。特別要介紹的是組織最適化策略規劃的過程。此過程共包括幾個步驟:凝聚共識、確認法規、擬定使命聲明、從事內外環境評估、整理出策略議題、訂定策略,以及描繪出成功願景。

第四章 管理工具在公共部門的應用
  現代組織普遍面臨經營環境快速變遷、顧客需求增加、高度競爭的市場等挑戰,因此如何提升經營效率以維持組織的生存與發展,便成為管理者的當務之急,因為公共管理者若無法改變管理方法,將喪失組織及國家的競爭能力。傳統的管理工具如預算、人事管理等,已無法應付多元社會的民眾,「既要馬兒好(增加政府服務的質與量),又要馬兒不吃草(限制政府的支出)」的矛盾訴求,而現代管理工具則提供了公共管理者兩全其美的良策。本章介紹其中三種較受歡迎的管理工具:流程再造、全面品質管理及標竿管理。
  流程再造透過改變現行的工作方法及流程,為組織創造「附加價值」或達到既定的目標。公部門的流程再造通常會面臨兩大挑戰:缺乏單一績效指標及抗拒改革的慣性。流程再造有特定的實施步驟及特有的成本和效益。為使流程再造有效應用於公共部門的管理,流程再造必須和其他現代管理工具一起妥善規劃和使用。
  全面品質管理強調透過品質管制、參與式決策及對顧客需求的高敏感度,以達到不斷改善組織經營績效的目標。全面品質管理有特定的實施步驟及兩種不同的管理途徑:傳統的管理途徑,藉由外部成員的導入,建立影子組織來管理全面品質活動;以方案導向的管理途徑,則經由原有的組織架構及成員的參與和推動,將改革的活動,融入原有的運作之中。前者較容易引起組織內部的不安和抗拒;後者較能為公共管理者所接受,其好處是提升員工士氣,帶來更高的工作品質、降低生產成本、提高顧客滿意度及提高員工參與決策機會等。
  標竿管理為流程再造及全面品質管理提供了評量成效的基準及改善的具體作法。此三者相輔相成,不可偏廢,要成功的運用此三種工具,有賴管理者精心的規劃、執行的決心及持續不斷的資源投入,以及對改革工作的承諾。

第五章 公部門績效管理
  績效管理是政府再造運動中十分重要的一環。就實踐的觀點而言,政府若欲推動行政革新,績效評估一方面可提供誘因機制,另一方面可作為組織內部的管理工具。由於一般行政機關難以如私人企業般使用「成本──效益分析」來衡量績效,而必須倚重效能分析。因此,公部門的績效評估必須與目標管理相結合。本章認為公部門績效評估的程序應該是:先確立組織任務,再將之具體化為組織目標,並將組織目標轉化為可操作化的績效指標,然後透過績效指標進行評鑑。
  本章分別以「評估標的」和「評估方式」做分類標準。前者可分為組織績效評估、計畫績效評估與個人績效評估;後者可分為縱向評估和橫向評估。最後本文說明了公共部門實施目標管理與績效評估可能面臨的限制,包括(一)目標設定之問題;(二)績效評鑑客觀性的問題;(三)如何落實績效評鑑制度的問題;及(四)單位或個人間競爭與合作之矛盾。同時,本章也提出了如何在困難與限制條件下推行績效評估的策略。

第六章 指標管理:績效指標與政策指標
  行政革新的成敗與績效管理的落實與否息息相關,因之,政府績效指標遂成為提升政府生產力的重要管理工具。本章首先探討影響績效指標設計的變項以及建構績效指標的模式,同時也分析了政府績效衡量所可能面臨之限制。
  其次,本章指出社會指標的限制,在於其僅能顯示社會變遷的整體趨勢,而未能反應社區民眾的價值以及解決公共問題。為解決上述問題,我們試圖連結指標管理與政策分析的概念,以建立政策指標系統。同時,為尋求建立一個能有效衡量不同政策議題的指標架構,吾人應將專家意見與民眾參與同時納入政策指標系統之中。吾人期望,藉由績效指標與政策指標的管理與應用,能有助於提升政府施政之品質。

第七章 公部門的策略管理
  八○年代新右派思潮的崛起,引發了新公共管理研究途徑的浪潮。新公共管理研究途徑強調以消費者為導向的理念,有別於傳統公共行政強調以生產者為導向的理念。
  策略管理是新公共管理研究途徑十分重視的新課題,公共組織受企業組織策略規劃的影響,逐漸重視策略規劃與策略管理,強調組織長遠的策略的實踐。
  策略管理的過程分為分析、建構、執行與調適/評估四個步驟。公共組織使用策略管理的原因有四點,其所面臨的挑戰則有六點,讀者可按本章順序一一解決。

第八章 知識管理
  組織的基本資源大致有四種:技術資源、人力資源、實體資源(Physical Resources)、財務資源。隨著人類科技文明的躍進,改變了經濟發展的模式,「知識革命」顯然已經來臨,正如同十八世紀在英國發生的工業革命,改變了人類的生產及流通效率,因此廿一世紀將是「知識經濟」的時代,「知識資本」(Intellectual Capital)將成為組織的第五種資源,當可預期。
  傳統上有形財富產生分配不均的問題,可藉由財富重分配來舒緩,而無形的知識財富則不可能進行重分配,而且知識又須長期地投資與累積,因此過去五百年來的傳統會計模式,已經無法有效描繪現代組織的流動性結構、策略性結盟、群組軟體、多媒體電腦網路行銷,以及人力知識資源。1993年(Forbes ASAP)季刊的編輯Rich Rarlgaurd即說:「……帳面價值如同工業時代的老骨董一般,已經澈底死亡。……如今知識和智力資源是所有公司最有價值的資產。」
  換言之,企業組織的「市場價值/帳面價值」的比率愈來愈大,例如美國各上市公司在這一方面的比率,其平均數從0.82上升到1.692,其市場價值大約有40%沒有顯示在資產負債表上,而這一情形在知識導向的企業,更超過一百個百分點。
  1994年10月3日美國《財星雜誌》(Fortune Magazine)封面報導Merck & Co.的財務主管Judy Lewent表示:「在以知識為基礎的公司,會計系統根本無法真正掌握什麼。」我們唯一能補充的是:在廿一世紀即將來臨之前,哪一家公司不是以知識為基礎的?(Edvinsson & Malone,林大容譯,1996:26)。
  知識資本將橫掃全球,推動我們走向知識組織的時代,它將成為企業組織衡量市場價值的主要因素。問題是,這一衡量的準則或方法,迄今仍在發展中,尚未形成定論,但是大家已逐漸形成一個共識,即財富的新根源已非物質,而是能夠開創價值的資訊或知識。

第九章 學習型組織
  學習型組織有別於傳統層級節制的組織,如何克服組織內部哪些因素妨礙學習,並建立學習型組織的主要特徵,是當代組織理論學家急須努力克服的問題。
  本章提出C.Argyris組織防衛的四個邏輯基礎以及Peter Senge七種組織的學習障礙,最後引用Daniel R. Tobin建立學習型組織的五個原則及Peter Senge的五項修練。

第十章 策略性的人力資源管理
  現代的人力資源管理是策略性管理,而非事務性的管理。策略必須具備「解決問題」或「防堵問題」的焦點,其主要問題是:「組織應做什麼,為何如此做?」
  影響工作績效的變數有:個人才能、工作意願,與組織支持,而運用此知識與技能的「後設能力」(meta-Competence)則是一種更高層次的統合運用能力,包括對自我與環境的辨別能力,溝通與辯論的能力,協調與合作的能力。
  資訊社會的能力必須著眼於:(1)學習如何思考;(2)學習如何學習;(3)學習如何創造。重視內在價值的體驗與創造能力的培養。

第十一章 公共管理資訊系統與電子化政府
  公共管理資訊系統的崛起,雖然只是最近幾十年的事,但是它對於一般民眾的影響,已隨處可見,且其重要性與日俱增。而公共管理者亦必須借助資訊科技,來解決和管理有關的問題。
  公共管理資訊系統乃是一人機整合系統,提供公共管理者與管理問題有關的資訊,以支援管理的例行作業及其他決策活動。此系統主要由硬體、軟體、人工作業流程及管理模式所組成。
  管理資訊系統最早以處理例行交易的電子資料處理為主,隨後發展成為資料庫、決策支援,主管決策支援,甚至專家系統及策略管理資訊系統。管理資訊系統提供管理者業務自動化的主要工具,能顯著地改善政府效能,提昇服務品質,並增加服務產能,是公共管理者必須重視的管理工具。
  管理資訊系統的成功,有賴公共管理者對於系統發展的電腦化工作之適當管理。管理者以管理行動來因應環境因素的影響,以減緩環境因素對組織的衝擊。通常,組織中不同的電腦化管理類型會產生不同的電腦化政策,以致影響系統資源的使用及最後的結果。
  管理資訊系統和資訊資源管理有密不可分的關係。電子通訊、電腦科技及辦公室自動化的科技之整合,使管理資訊系統的發展更為複雜及具高難度挑戰性,此即現代資訊資源管理所須面臨的主要課題,未來政府機關資訊資源管理發展的趨勢是建立電子化政府,本章將探討電子化政府的崛起、發展和應用的類型。

第十二章 企業化預算
  自從奧斯本和蓋伯勒(Osborne & Gaebler)的新政府運動一書問世之後,台灣亦不能免俗地捲入這一潮流之中。然而,綜觀行政院推動之「政府再造計畫」,唯獨缺乏預算政府之明確目標。在此同時,「企業化預算」之概念開始成為公共預算改革的討論焦點。
  相對於企業化預算建立在天真的「官僚行為」之假設,本文藉由探討我國政府預算過程的現況與問題,進而剖析企業化預算制度的誘因機制與限制。最後本文提出兩點初步結論:首先,在當前預算改革的過程中,企業化預算的迷思必須加以破除;其次,假如企業化預算的負面後遺症不能有效防制或者道德風險無法獲得解決,貿然引進企業化預算制度,可能造成「未蒙其利,先受其害」的後果。

第十三章 新績效預算
  自八○年代中期以來,行政改革與政府再造的風潮席捲了東西方主要國家,至今依然方興未艾。主要的原因在於許多國家都面臨一個相同的困境:財政日益困窘,而行政效率日益低落。伴隨政府再造的運動浪潮下,新績效預算(new-performance Budget)乃應運而生,以做為達成政府機關「撙節支出,提昇效能」目標的重要機制。
  現代政府逐漸重視預算執行的績效,亦即思考如何將納稅人的錢用在刀口上,新績效預算(或稱績效基礎預算,performance-based budgeting)成為政府再造的一個重要支柱。新績效預算強調機關必須設定政策目標,由政策計畫決定預算的編製;預算執行後進行績效評估,以做為計畫延續、調整或終止的參考依據;如此一來,計畫目標、績效評估與預算配置的關係連結在一起,成為密切的互動關係,吾人可以「三合一咖啡」形容之。此一設計可改變過去公務機關「重事前爭取預算、輕事後績效評估」之習性。而將政策、預算與績效三個概念連結之後,迸出觀念革命的火花,勢必對未來行政機關的思考模式與施政作為產生影響,值得吾人深入探討。
  Allen Schick(1966)曾將理性預算制度的發展階段區分為控制導向(control orientation)、管理導向(management orientation),以及政策導向(policy orientation),它們分別代表項目預算、績效預算和設計計劃預算的特徵。七○年代零基預算象徵控制導向的復活,而九○年代在新公共管理的浪潮之下,新績效預算則又意味管理導向重回主流。本文首先探討:從五○年代並未成功的績效預算到九○年代賦予新意的新績效預算,其間理論意涵與時代背景之間的呼應關係。其次,本文將分別剖析美國及台灣推動新績效預算的實務案例,從實務經驗印證新績效預算的理論貢獻與限制。最後本文將指出新績效預算對當代行政革新與預算資源分配的影響,及其所面臨的限制和未來的展望。

第十四章 公共管理研究途徑的反思與批判
  本章主要目的,從方法論批判公共管理研究途徑的預設概念,例如市場基本教義和顧客導向,尤其後者必須放在當前台灣民粹威權政治體制的系絡背景下來理解,始知「顧客導向」變成「選民導向」,再一變成為「選票導向」。
  本章從經濟學與西方經濟史的角度,論證建立「小而能」政府的不切實際,及政府再造的三個面向,最後強調理論雖有指引實務的功能,實務亦能刺激理論的創造,學者引用西方理論時,允宜注意本國的社會文化條件。

第十五章 新公共管理的願景、限制與展望
  近十年來新公共管理運動方興未艾,不僅影響了西方主要國家,也影響了兩岸近來的行政改革。本文旨在探討有關政府再造的兩本經典之作──「新政府運動」與「摒棄官僚」之願景和矛盾。毋庸置疑地,上述著作確有值得稱許的主張,但他們之間卻也存在著若干不一致與矛盾的說法。另一方面,他們也提出一些不利於民主社會的主張,諸如過份強調效率而忽略社會正義,對於民營化的利益過於一廂情願,以及提倡過度非民主的行政裁量。這些迷思之所以出現,主要是因為新公共管理的理論發展不是來自嚴謹的科學研究,而是來自幾個故事的經驗歸納。質言之,被許多熱心人士提倡的新公共管理也許是一帖被誇大的萬靈丹,但對於解決政府與社會的病因,卻仍是力有未逮。
吳瓊恩
美國奧斯汀德州大學教育行政哲學博士
現任:國立政治大學公共行政系教授

李允傑
美國北卡羅萊納大學公共政策分析博士
現任:國立空中大學公共行政學系專任教授

陳銘薰
美國紐約州立大學管理系統與政策分析博士
現任:國立台北大學企業管理學系副教授